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从结果到过程：法院案件质量评查制度的“案件化”运行机制研究
——以重点评查事项的精准识别为进路
作者简介
沈弈婷，上海市金山区人民法院审判监督庭法官。
引言
案件质量评查制度是在上个世纪末审判方式改革，审判权下放合议庭、独任法官之后，为解决案件质量监督管理问题而产生的，虽然各级、各地区法院作出了许多有益探索，但随着专业法官会议制度、法官惩戒制度等新型监督管理机制的出现，现行案件质量评查制度存在的功能定位不清、线索来源单一、评查标准不统一等问题，已无法适应司法责任制改革向纵深推进的现实需求。
案件评查作为一项司法活动，其应当具备的法治要素与诉讼案件办理应当是一致的。本文就以案件评查的“案件化”为切入点，结合13家样本法院的案件质量评查制度的运行现状，深入探讨司法责任制背景下案件评查制度的完善路径，通过重点评查事项的高效精准识别，推动案件评查的监督管理功能从粗放型向精细型，从被动型向能动型转变。
一、逻辑起点：传统案件评查模式的困境与不足
为了正式反映当前我国案件评查制度运行的基本状况，本文结合全国13家法院已公布的案件评查规范以及实际评查情况进行实证分析，以期“管中窥豹”，有所启发。
（一）检视：传统案件评查模式的样本分析
1、启动模式：被动化评查流于形式。在审判中心主义理念影响下，业务部门办理诉讼案件是司法工作的主责主业，监督评查工作则是审判执行工作的辅助、衍生工作，评查工作的工作量未计入业务量，即使有法院规定“折算一定的办案、办公或相关工作量”，所占比重也远低于相关诉讼案件的工作量，未充分考虑评查案件的性质、难度以及评查质量，导致缺乏监督动力，评查流于形式、浅尝辄止。《最高人民法院制定关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（以下简称《实施意见》）规定评查应覆盖全体法官，故13家样本法院均规定了定期评查，即随机抽取每个法官一定比例的案件进行评查，有部分法院还进一步对抽取比例进行了明确，但无一家法院对主动启动评查程序进行明确，实践中启动日常评查主要依赖于上级有关部门、领导的评查要求，对于抽查的案件也主要倚赖评查人员选取或由被评查人员自己申报，主观性较为明显。由于案件评查启动程序的随意性加上缺乏科学的案件选择标准，也导致评查结果无法客观反映法官的办案质量。
2、评查主体：评查与评定形分实合。《实施意见》并未对案件评查主体予以明确，仅规定由法官惩戒委员会对法官涉嫌违反审判职责行为进行调查，因此两者在违法审判责任的认定方面存在功能重合，从机构设置上两者是否需要统一，实践中各地各级法院操作不一，13家样本法院主要存在两种模式，一种是从内部抽取法官组成临时或固定的评查小组对案件进行实际评查，最终的评查结果则由评查委员会，一般由院庭长和外部人员组成，进行最终的责任评定，评查委员会成员不参与具体案件评查，另外一种模式则是成立评查人员库，包含内部法官和外部专家，参与具体案件评查，最终责任认定则交由审判委员会进行。前者评查小组与业务部门平级，评查人员存在既是“运动员”亦是“裁判员”的情况，权威性存在不足，且评查人员的内部化也容易存在人情因素等顾虑，后者邀请外部人员参与评查虽然在一定程度上提升评查的公平性，但跨业务的评查也容易导致评查质量不高。
3、评查方式：行政化评查权利失衡。传统的监督评查模式程序化、规范化程度不高，未形成法治化的运行轨迹。13家样本法院中仅一家法院将评查内容限于文书和庭审，另外12家法院均规定应通过阅卷等方式对包括实体、程序问题进行全案评查，评查方式较单一，且程序行政化色彩浓厚，仅具有审查、判断和审定的环节，缺乏调查、评议、复核机制。部分法院虽然明确被评查法官有可以申辩的权利，但往往以书面申辩为主，缺乏可以让被评查法官充分表达意见的程序环节。评查事无巨细均采同一模式，片面追求横向覆盖面，缺乏纵向层次推进，在考虑诉讼全局的情况下，而忽略了一些偶发问题的重要性。
4、评查结果：运用局限成效高开低走。司法责任制背景下，案件质量评查主要用于评判法官审判执行工作质量，《实施意见》中也明确规定“重点从案件评查中发现违法审判线索，并依照有关程序进行调查”，案件评查结果成为法官问责的重要依据，13家样本法院也将评查结果的运用集中于问题发现和整改，但对后续的监督管理缺少长效机制，致使评查效果大打折扣，《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》中提到的通过质量评查推动完善法律适用统一标准更是“一纸空文”，同时还缺少对案件评查本身的整体性、全阶段的监督留痕，实践中一件案件甚至可能被评查了十几次，不同评查主体的评查结果可能也不一样，一方面评查程序空转导致司法资源浪费，另一方面评查结果的不统一，造成对司法权威的“二次伤害”。
（二）追因：传统案件质量评查模式困境的成因分析
从上述样本法院的情况分析来看，传统案件质量评查模式在落实司法责任、提升法官责任意识方面的预期效果并未充分体现，缺乏理论和制度层面的顶层设计，传统案件评查模式的边界顾虑颇多，主要存在以下原因：
1、供给不足：未严格区分重点评查和常规评查导致重点评查泛化。《实施意见》规定的重点评查范围是发回重审案件、改判案件、信访案件以及曾纳入长期未结、久押不决督办范围的案件。样本法院对重点评查范围的探索也比较集中，13家样本法院中有7家将“依照国家赔偿程序决定予以赔偿”的案件纳入重点评查范围，仅有3家法院将评查范围作适当扩大，如S法院将虚假诉讼案件、X法院将标的额1000万元以上的案件、G法院将社会反应强烈的案件纳入重点评查范围。上述重点评查范围虽然在一定程度上对限定评查范围提供了指引，避免大海捞针式地评查，但未体现评查事项的重要程度，范围也比较局限，容易出现遗漏。实践中，各地法院对于重点评查的理解也仅限于必查，对于如何查，未明确重点评查事项独立的评查机制，具体评查方式各地法院主要结合各地审判实际和案件的具体情况进行确定，随意性较大，评查内容、评查程序等都无法与评查事项的重要程度相匹配。
2、动力不足：缺乏规范化案件评查识别机制。法院案件评查作为一项司法活动，理应遵循司法程序法治的要求，即案件评查结果必须依照法定的、公平合理的程序作出，其评查范围的识别程序也不例外。多数法院对监督评查的重视程度不够，存在“不愿查”“不敢查”，实质上是背后程序机制缺失的表现。在司法案件中，诉讼程序的启动依赖于当事人的起诉或检察机关的公诉，而在案件评查程序中缺少这些“线索”来源，评查的启动主要基于刀刃向内的“自我监督”，根据“自我决定理论”,必须通过强化外部调节，进而转化为“自我监督”的内部驱动力。《实施意见》虽然采用了“坚持”“应当”等表述，但缺乏客观量化的参考标准及具体的识别机制，导致无法将外部规制内化为主动启动的内生动力。
3、监管不足：缺乏完整、独立的案件评查程序。全面落实司法责任制度，进一步完善审判监督制约体系，就是要在坚持“让审理者裁判、由裁判者负责”的基础上，进一步强化“让监督者监督”，形成落实司法责任制的“闭合链条”。案件评查的功能之一就是发现违法审判线索，落实违法审判责任，因此也是审判监督制约体系中必不可少的一环。然而传统的案件评查模式主要依附于审判执行程序，缺乏全过程、系统性的程序设置，无论从重点评查范围的确定，评查评定的过程，直至最后评查结果的运用，如何与审判监督程序、法官惩戒程序衔接等，均缺乏系统、细致的机制规定，也没有做到公开透明，致使司法实践中存在评查空转、流于形式或责任标准不平衡等问题，评查缺乏监督也导致“让监督者监督”的威力无法有效发挥。
二、工具引入：“案件化”评查模式
从现行案件评查制度来看，无论是启动机制，还是后续的评查程序都无法适应当前司法责任制改革的趋势，案件评查制度本身具有的独立程序价值本身被严重弱化。为进一步完善案件评查制度，应回归程序的内在价值进行探讨，通过引入“案件化”评查模式，在价值理念上进行转变。
（一）“案件化”评查模式的引入
克服传统案件评查制度的流弊，需要在保留原有制度优势的基础上进行制度上创新。检察系统探索了许多重大监督事项的案件化办理机制，如多地检察机关对“重大监督事项”采用罗列方式进行具体细化、广州检察院探索的独立监督机构、北京检察院探索的监督决定公开宣告等，值得借鉴学习。“案件化”评查模式的司法性能够从源头上解决不愿监督、不敢监督的问题，改进原有的“办事”模式的行政化、不透明、非确定性等弊端，在案件质量评查制度中引入“案件化”评查模式，可以实现评查范围界限化、评查过程程序化、评查标准清晰化，但如何将检察系统的“案件化”评查模式移植到法院的案件质量评查制度中，还需要结合司法实践进行宏观制度设计和微观程序改造。
（二）引入“案件化”评查模式的价值分析
引入“案件化”评查模式的主要价值在于通过引入“事实认定、证据收集、程序约束和法律适用等法治要素”，进而形成规范化、可操作的案件评查运行体系，有助于将案件评查的各个环节清晰地呈现出来，促进重点评查与各项监督管理机制的有机衔接。
1、统筹平衡放权与监管，实现监督管理的“流程化”。正确处理好放权与监督的关系，是司法责任制改革的关键所在。全面准确落实司法责任制，必须在辩证思维中处理好放权与监督的关系，实现有序放权和有效监督相统一。构建“案件化”评查模式为监督管理在有限的司法资源、扩张的司法需求、多元的管理需求之间探索出一条新的路径，即实现透明化、公开化的流程化管理，既能强化具体个案监督，确保监督深入一线，取得实效，也能避免以监督为名进行过问干预的情况，最大限度地限制行政权滥用，实现有效监督和有度监督相统一。
2、建立规范性操作指引，实现监督管理的“标准化”。司法责任制背景下，司法活动的张力主要在于法律规范的抽象性和法官自由裁量权过大的矛盾，而监督管理的功能就是弥合上述矛盾和冲突，最大程度地实现社会对公正和效率的需求，但实践中模糊的评查标准，结果导向的评查机制，都对监督管理的效果产生了负面影响。引入案件化办理机制，从评查启动标准到评查流程标准再到责任认定标准上进行细化分割，能够有效地建立一套运转规范、行为透明、公正高效的监督评查体系，从而形成一套具备可操作性的可复制和通用的评查制度。
3、提升案件评查透明度，实现监督管理的“可视化”。监督管理职责从法院整体职能来说并非主责主业，但加强监督管理对于增强法官办案质量意识、统一裁判尺度、辅助审判执行等主责主业都具有重要意义。在有限的司法人力资源情况下，在重点评查事项中引入案件化评查机制，符合“突出重点、有节制、讲方式、重成效”的监督原则，才能进一步提升监督的品质。通过办案形式开展评查工作，能通过程式化的司法工序和体系化的质量标准凸显案件评查的司法产品特性，清晰展现评查的运行轨迹，提升法院监督管理的透明度，实现识别、启动、评查、监管与追责等监督管理各个环节的全程可视化，提升监督管理质效。
图1：引入案件化评查机制的价值模型
三、路径探寻：“案件化”评查模式下重点评查的体系构建
当前案件评查制度的构建各地法院大多遵循“宜粗不宜细”的思路，倾向于进行原则性规定，但要真正实现案件评查制度向规范化、标准化、透明化方向转变，就必须对此进行制度上的细化，本文结合案件评查特性，以“差错类型”为核心，围绕传统案件办理所必须具备的三大核心要素，即程序、证据和办案组织，探索构建“案件化”评查体系，为重点评查案件评查提供制度供给。
（一）“案件化”的前提：重点评查案件的精准化识别
1、以“差错类型”为核心制定重点评查案件识别清单。案件评查涉及不同领域、不同类型、不同情形的案件，如果对所有案件都进行无差别地评查，不仅浪费司法资源，也容易导致评查流于形式，因此科学界定重点评查事项十分必要。以检察系统的探索为例，就存在两种观点：一种观点认为重大监督事项主要体现在社会影响力方面，例如经电视、报纸等新闻媒体曝光，社会影响大的案件；另一种观点认为重大监督事项主要体现在重大违法情形，对于情节轻微的违法情形则可以采用“办事化”模式进行纠正。社会影响力标准从某种程度上能够体现监督对于社会效果的反馈，但存在一定的片面性，无法全面反映案件的总体质量情况，而“重大违法情形”标准则存在“先定后审”的嫌疑。因此在重点评查范围的确定上，本文从识别案件的客观性和程序性特点出发，坚持以法院为识别中心，突出重点识别要素，通过科学制定识别清单，重点比对可能存在差错的情形。虽然通过制定识别清单的方式，难以避免无法穷尽、列举不全、识别交叉等情形，但如果没有识别清单，那么实践中就容易陷入看似明确却难以精准的泥沼，使得后续识别、评查程序缺乏构建依据。
表1：瑕疵和差错类型的识别清单
2、以“三大重点识别要素”为辅助构建识别程序
第一类要素：来源重大型。来源重大型案件主要指确定案件可能确有错误的层级较高或确定错误的程序具有一定终局性，如上级法院或本院审判监督部门对相关案件已经二审或再审程序确定可能确有错误的案件，并且存在上述差错情形或多项瑕疵情形，经国家赔偿程序决定赔偿的原审案件，或者相关案件的诉讼标的物、民事行为被虚假诉讼等刑事生效裁判文书认定为赃款赃物、犯罪行为的民事案件，或与其他刑事案件交叉关联且可能确有错误的民事案件，或院庭长监管过程中认定为属于四类案件的案件。
第二类要素：责任重大型。责任重大型案件主要指确定案件可能确有错误的程度较高，主要围绕《法官法》第四十六条和《实施意见》第二十六条规定的九种违法审判行为，其采用的系双轨制的界定方式，既有对法官自身不当行为的判断，也有对案件裁判结果错误法官应承担责任的判断。鉴于法官自身不当行为距离案件本身较远，且存在以“党风廉政建设责任”“组织纪律责任”替代“审判责任”，引起评查弥散化的担忧，因此重点评查主要结合案件裁判结果和违法审判行为进行综合判断，即采“裁判结果错误+严重不当行为”的双重识别标准。
第三类要素：影响重大型。影响重大型案件主要指确定案件可能存在的问题造成的影响范围较大，如在辖区内有重大影响、社会各界高度关注、舆情风险等级较高，可能严重影响法院形象、有损司法公信力的案件；可能引发或已经发生非正常访、群体性事件、极端行为以及其他严重后果，影响社会和谐稳定，应当重点评查的信访案件；党委政法委、上级法院、纪委监委督察部门或本院党组、审判委员会、院领导以及人大代表建议或政协委员提案等高度关注、要求重点评查的其他案件。
3、以“内部识别为主，外部识别为辅”构建多主体联动识别机制
不同的重点识别要素对应的启动主体不同，其所负担的识别义务也不同。对于内部识别主体，可区分案件、监察和舆情等不同入口，确保重点识别的全面性，其中应以案件入口为主，如二审、再审案件承办法官，通过办理相关案件，对原审案件是否具有可评查性进行初步判断，同时通过二审、再审案件审理对原审案件是否可能存在错误提出实质评查建议，一方面便于与差错清单中所列事项进行对应，另一方面也为后续的特殊评查提供抓手。对于外部识别主体，包括检察机关、人大代表、政协委员、外部新闻部门等，则不作区分，均仅具有启动案件化评查的建议权，是否启动重点评查的特殊程序，由评查办公室结合案件重点要素进行综合判断，决定启动重点评查特有程序。
（二）“案件化”的重点：评查组织和流程的科学化设置
1、建立分类随机的评查组织和类案办理的工作量测算体系
（1）建立专业和非专业评查专家库和确定评查委员会。评查组织的合理配置是有效利用司法资源，提高司法效率的前提条件。对于案件评查来说，一方面考虑到评查所具备的专业化知识，另一方面也应考虑到完全内部评查所应避免的人情因素，因此通过建立专门的案件评查专家库，同时区分专业专家库和非专业专家库。实践中有部分法院选择建立内部和外部专家库，这种区分方式可能会在确定具体评查人员时出现一些不确定的干扰因素，即是否需要加入外部专家无法确定明确标准。因此，建立专业化和非专业化的评查专家库（见图3），从中随机具体评查小组，可以兼具专业性和公平性，从根本上解决评查力量分散，不敢评查、不愿评查的问题。同时，审判委员会系法院的最高审判组织，故在案件化评查机制下，确定最终的评查结果由审判委员会来进行评定，不仅符合司法责任制背景下审判委员会的职能定位，同时也便于将评查结果和后续处理程序相衔接，即审判委员会同时作为评查委员会，如相关案件需要通过审判监督程序予以纠正的，可以在评定评查结果的同时作出是否启动审判监督程序的决定，实现程序的有效衔接。
图2：评查专家库构成图示
（2）确立重点案件评查工作量分类分级测算标准。案件评查小组中法官的工作量和组织事务性工作的评查办公室人员的评查工作量，可以综合考虑是否发现案件质量差错、是否及时完成评查工作要求以及相关案件本身的复杂程度等因素，根据不同的系数折算一定的工作量，如评查法官的工作量折算系数为0.8，事务性工作人员的工作量折算系数为0.5。一般情况下，重点评查案件的监督评查工作量，应参照被评查案件审理的权重系数进行相应的折算，如被评查案件系简易程序审理，其权重系数无法与重点评查工作量相匹配的，可以相应增加折算系数。如存在敷衍了事、照顾情面、未发现客观存在的明显差错的，则应减少折算系数或不折算工作量。
2、建立类诉讼模式的案件评查流程
案件评查的司法属性要求程序设计上采取类诉讼模式的评查程序，形成一套独立运作，严格规范的流程设计。具体而言，要体现正当程序理念，即对于当事法官在程序中的尊严应当充分保障，参与权应当得到切实落实，救济渠道应当畅通。
（1）启动阶段。由评查办公室负责登记来自不同识别主体提交的启动案件化评查建议及相关材料，对内部识别主体的评查建议仅作形式审查，对外部则需要结合识别清单进行实质审查，如属于重点评查事项的，应在3日内确立评查案号，并在评查专家库中随机确定3名成员组成评查小组，如属于外部识别主体提交的评查建议，则3名成员中应至少包含1名非专业评查库成员。确定评查小组成员后，应在5日内向本院评查委员会、评查建议部门及被评查案件承办法官送达评查立案通知书及相关材料。
（2）评查阶段。评查阶段应按照评查小组初评、法官抗辩、举证质证、听证发问、结果评议、归纳报告、结果认定和结果公布等八个环节组成（见图3）。需要强调的是，在评查阶段应确保被评查法官具有与诉讼案件当事人同等的程序权利，如其应当有陈述、举证、抗辩、申请回避、申请证人等权利。在确定评查结果时，评查组成员应充分发表意见，按照少数服从多数原则对结果进行表决，评议讨论应制作笔录，准确记录案件评查情况。
图3：案件化评查工作流程图
（3）救济阶段。建议评查部门和被评查法官都对评查结果有异议权。首先，在评查小组向评查委员汇报评查结果前，异议方可以要求评查小组进行复核，评查小组应当进行复核，并将初评意见、反馈申辩意见、复核评定意见一并向评查委员会进行报告；其次，评查小组向评查委员汇报评查结果时，异议方也可以到会进行再次申辩，评查委员会如认为评查结果存在错误的，无法通过表决程序的，可以要求评查办公室另行组成评查小组进行复评。最后，如果异议方对评查委员会的处理结果还不服的，可以向上级评查办公室进行申诉，由上级评查委员会作出最终的申诉处理意见（见图4）。
图4：案件化评查救济工作流程图
（三）“案件化”的结果：以程序衔接为导向的差异化证明标准
办案的主要任务就是通过收集证据和固定证据，以及证据之间形成的完整证据链条回溯和证明案件的法律事实，并依照法律规定对案件作出判断。因此重点评查案件的案件化评查流程也应将证据意识贯穿始终。本文就以评查结果的程序衔接为导向确立差异化的证明标准。
1、与绩效考核的衔接。需要纳入绩效考核的评查结果为优秀和瑕疵案件。其中优秀案件是指评查后认为案件不存在任何实体、程序方面的差错，且案件办理、文书、庭审等某一方面具有典型性和示范性，则可以按照相关规定在考核中给予奖励，对此类情形属于免证事实，评查人员只需要对典型性和示范性作简要说明即可。对监督评查中发现的审判执行差错问题，能够予以补正的，评查办公室应书面建议责任干警及所在部门予以及时补正，对于责任干警及所在部门不补正或无法补正的案件应认定为瑕疵案件，此类案件会影响责任人员的绩效考核，因此评查人员认定评查案件属于瑕疵案件，对于瑕疵情形的证明应达到盖然性程度（51%以上）。
2、与审判监督程序的衔接。对评查认为案件确有错误需要启动审判监督程序予以纠正的或者已经二审程序或审判监督程序予以纠正的案件，应认定为一般差错案件。对于此类案件的证明标准是参照再审立案的标准，还是再审改判的标准予以认定，存在不同的观点，有观点认为，案件评查仅作为提供案件再审的线索，至于是否再审以及再审是否需要改判应在审判监督程序中进行判断，第二种观点则认为如果参照再审立案标准进行结果认定，就有可能出现再审结果与评查结果的认定冲突。本文采折中观点，即对于已经二审程序或审判监督程序予以纠正的案件，如认定一般差错仅需达到盖然性证明标准（51%以上），而对于需要启动再审程序予以纠正的案件，如认定一般差错案件，应结合刑事诉讼法第253条和民事诉讼法第207条规定的再审事由进行综合判断，证明相关案件裁判结果确有错误的程度应达到高度盖然性的标准（75%以上）。
3、与法官惩戒机制的衔接。对评查发现涉嫌违反审判职责需要追究违法审判责任，或者发现其他违法违纪线索的，相关案件应认定为重大差错案件，并移送驻法院纪检监察或者承担督察职责的部门依法依规查处，或提交法官惩戒会员会依法追究违法审判责任。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定，违纪案件的证明标准为“事实清楚，证据确凿”。这里“事实清楚”指的是存在违纪情形的基本事实具体、明确，“证据确凿”是指证据之间不存在矛盾和排斥，可以相互印证形成完整的证据链闭环，评查人员根据证据可以形成内心确信，且所得出的违纪结论也令人信服。在案件化评查机制下，对于差错案件的证明标准可以予以参照，即对于违法违纪等差错情形的证明必须达到“事实清楚，证据确凿”的程度（90%以上）。
结语
在司法责任制改革背景下，案件评查已经成为强化审判监督管理、落实司法责任制、保障审判质量、促进司法公正的重要杠杆，因此有必要结合实践经验和理论探索，在综合把握我国现阶段司法责任制改革的基本要求下，将案件化评查机制引入案件评查程序之中，在对重点评查案件精准识别的基础上，构建全链条、全要素、全周期的案件评查制度，是推进有序放权与有效监督、依法保障与严肃追责、主体改革与配套举措有机统一的应有之意。
本文获评2023年上海法院系统学术讨论会优秀奖。
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