强制招标的项目范围梳理与分析

01、引言
强制招标制度旨在规范市场秩序，保护国家和社会公共利益，提高采购公正透明与资金使用效率。强制招标，是指法律规定某些类型的采购项目，凡是达到一定数额的必须进行招标，否则采购单位要承担法律责任。为避免对于强制招标的项目未进行招标而承担法律责任，本文对强制招标项目的范围进行梳理分析。
02、强制招标项目的范围
《中华人民共和国招标投标法》建立了强制招标法律制度，从项目性质、资金来源等方面界定了必须依法招标项目的范围。法定强制招标项目的范围有两类：一是招标投标法已明确规定必须进行招标的项目；二是依照其他法律或者国务院的规定必须进行招标的项目。
（一）强制招标的工程建设项目范围
根据《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。具有上述条件之一的采购项目属于强制招标项目。
根据《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发展改革委第十四部委令第39号）第八条规定，依法必须招标的工程建设项目招标投标、国有产权交易等属于必须进场交易项目，应当依法进入当地公共资源交易平台开展招标活动，而不能在企业内部组织招标活动。
根据上述规定，国企采购项目同时满足下列所有条件，才属于依法必须招标的项目：
1.招投标活动在我国境内进行
《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款明确规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。该条规定了必须招标的项目只能是中国境内的项目。中国政府、企业在境外进行采购，不属于《中华人民共和国招标投标法》规定的必须强制招标项目。
2.属于法定“工程建设项目”
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二条规定：招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。
前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。
《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款第一项规定，工程项目为大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目才属于必须依法招投标的范围。依据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）规定，大型基础设施、公用事业等项目具体包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；（二）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；（三）电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；（五）城市轨道交通等城建项目。
3.项目资金来源属于法律限定范围
《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款第二项规定：全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目或者使用国际组织、外国政府贷款的项目，必须进行招投标。《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）明确，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目是指使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目或者是使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目是指使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目或者使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。
根据《中华人民共和国预算法》规定，预算资金包括一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、社会保险基金预算资金。参照《中华人民共和国公司法》二百六十五条关于控股股东和实际控制人的规定，“占控股或者主导地位”即“其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东”；国有企业事业单位通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配项目建设的，也属于占控股或者主导地位。项目中国有资金的比例，应当按照项目资金来源中所有国有资金之和计算。
4.达到规定的规模标准
采购项目金额较小进行招标的，将导致效率与成本不匹配。根据《必须招标的工程项目规定》勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
（二）强制招标的其他项目
工程建设项目是强制招标制度规范的主要领域，但是强制招标的范围并不局限于工程建设项目领域。法律和国务院规定的其他必须招标的项目还有6类：
1.公路特许经营权许可项目
《收费公路管理条例》第十一条第三款规定：“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。”公路特许经营权许可项目实行招标。
2.土地复垦项目
《土地复垦条例》第二十六条第一款规定：“政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。”
3.土地使用权出让项目
《中华人民共和国民法典》第三百四十七条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”土地使用权出让招标是特殊的招标方式，设立最低限价不违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定。
4.金融企业选聘会计师事务所项目
《国有金融企业选聘会计师事务所管理办法》(财金〔2020〕6号）第十二条规定“金融企业选聘会计师事务所，招投标程序应符合金融企业集中采购管理规定，其中，服务费用达到或超过120万元的，应采用公开招标或邀请招标的采购方式；服务费用不足120万元的，可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价等采购方式。”
5.药品集中采购项目
自2018年起，国家推进药品集中带量采购（以下称“集采”）改革，经过5年多努力，药品集采已逐步实现常态化、制度化，有效降低了药品价格，减轻了患者负担，提升了药品可及性。药品采购的强制招标范围通常根据项目的性质、资金来源、规模等因素确定。一般来说，政府采购项目中的药品采购，特别是达到一定金额或规模的项目，往往需要进行招标。
6.进口机电产品项目
根据《机电产品国际招标投标实施办法(试行）》第六条、第七条规定，通过招标方式采购原产地为中国关境外的机电产品，属于下列情形的必须进行国际招标：(一）关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业等项目中进行国际采购的机电产品；(二）全部或者部分使用国有资金投资项目中进行国际采购的机电产品；(三）全部或者部分使用国家融资项目中进行国际采购的机电产品；(四）使用国外贷款、援助资金项目中进行国际采购的机电产品；(五）政府采购项目中进行国际采购的机电产品；(六）其他依照法律、行政法规的规定需要国际招标采购的机电产品。采购产品的原产地在中国关境内的，可以不进行国际招标。
上述项目虽然不属于工程建设项目，但都可能属于依法必须招标情形。对于非依法必须招标项目，国有企业可以根据市场竞争状态、项目特点、采购目标等因素自主决定是否采用招标方式采购，这属于采购人的经营自主权。选择以招标方式采购的，应当遵照《中华人民共和国招标投标法》的规定执行。