关于城投15号文的解读及政信业务的应对

近期银保监会发布了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》【银保监发[2021]15号】（以下简称“15号文”），一时间在金融圈引发不小震动，被称为史上最严城投融资新规。那么15号文到底讲了什么，对城投融资到底有何影响以及金融机构如何应对此次新规的颁布，本文将对15号文的主要内容进行解读，并提出在新规之下，金融机构如何进行风险管理应对。
从整体上看，15号文延续了以往的监管思路和政策要求，继续发力化解地方政府隐性债务，坚决打破财政依赖和财政兜底的幻象，固守不发生系统性金融风险的底线。简而言之，15号文的核心要点在于“禁新增、化存量、强管理、重监测、严问责”。具体而言：
一 15号文核心内容
（一）严禁新增地方政府隐性债务
不得以任何形式新增地方政府隐性债务。具体措施为：各类金融机构在向政府相关客户提供融资前，必须查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台(以下简称“监测平台”)，根据查询结果，按照是否涉及地方政府隐性债务，分类实施融资管理措施。
1、对于承担地方政府隐性债务的客户：
一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。
二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。
除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的前提下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。
2、对于不涉及地方政府隐性债务的客户，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。但提供融资时应当满足以下要求：
一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。
二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。
三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。
四是不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。
五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。
六是不得将融资服务作为政府购买服务内容。
七是企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。
八是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。
（二）妥善化解存量地方政府隐性债务
1、明确存量地方政府隐性债务的范围应当是在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内，并通过监测平台确认。
2、明确化解要求：
一是承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行。
二是优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险。
三是提供的资金期限不得超过其对应的到期债务化解期限，规模不得超过对应到期债务本金余额。
四是严禁虚假化债。严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。不得用于扩大建设规模等违规用途，支持地方政府实质性化解隐性债务，严禁虚假化债。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务。不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。
（三）强化风险管理
各银行保险机构要指定高级管理人员负责地方政府债务风险管理，管理层每半年至少研究一次本机构的地方政府债务风险管理。按照穿透管理和实质重于形式的原则，强化集团统一的授信管理，所有由银行业金融机构承担信用风险的业务全部纳入对融资平台公司的统一授信。对存量隐性债务置换、以及转为经营性债务的审批权限上收至总行或总公司管理。设立区域风险限额。对隐性债务未结清的融资平台公司，银行拨备水平不得低于本行贷款拨备的平均水平。
（四）强化监管监测工作
建立地方政府债务风险监测体系。既要关注表内贷款、债券融资，也要做好理财、信托等资产管理业务以及投向融资平台的其他表内外业务风险监测。依托监测平台跟踪监测银行、保险机构对各级政府机关、事业单位、融资平台公司、国有企业、国有控股企业提供的融资。
（五）严格依法问责机制
完善内部控制，明细责权划分，建立问责机制，对违反相关规定的行为要严格按照规定追究责任。对存在违规问题和存在重大风险的银行保险机构，要依法依规严肃问责，对违规违法行为要严肃处理。
二 文件解读和政策影响
15号文并没有从实质上增加城投融资的限制性措施，通篇来看，主旨基调仍然是防范系统性风险和降低地方政府隐性债务增速和存量化解，因此其对城投融资业务可能带来的影响，我们认为未必如网络上流传的那么悲观，不必进行过度解读。
首先，化解地方政府隐性债务问题，长期以来都是党和政府着力解决的问题之一。金融机构早已对此有高度关注，主动对融资平台公司分区域分类别实行了融资额度管控，逐渐削减融资平台的流动贷款额度。对于违法违规担保和地方政府违规兜底的做法经过了多次清理和整改，因此15号文的出台，并未突破政策预期，只是再次以更明确的口径，具体化了化解范围、化解要求和具体措施。
其次，从国家层面，多年来一直鼓励城投公司进行市场化转型，大部分城投公司已经开始了市场化转型，不再承担政府融资职能。特别在发达地区，许多城投公司甚至已经完成了转型，城投公司的业务结构已经从单纯的土地整理、基础设施建设发展为多元化产业经营，其经营模式和盈利模式已经和普通市场主体无异，其融资业务并不在本次规制范围之内。15号文的出台，能够进一步促进城投公司规范化地向市场化转型，故其也并非完全是利空政策。
第三，从政策效应来看，短期内可能会对城投公司融资业务带来一定的紧张，也不排除会有个别区域信用环境差、主体资信不高的城投公司因为融资接续不上而暴露风险。但从长期来看，只要风险预案充分，采取疏堵结合，逐步缓释风险的原则是可以有效化解地方政府隐性债务这个顽疾。
三 政信业务的应对建议
1、严格按照政策文件执行，在与地方政府相关客户开展业务时，应当及时、逐笔查询监测平台，按照分类管理措施进行业务审批。对通过查询发现的承担政府隐性债务的客户实施业务禁入，确有必要进行业务合作的，必须在业务审批前取得相应级别人民政府书面审核确认意见。
2、对存量业务进行系统排查，对于不符合15号文要求的存量业务要及时整改，一旦发现风险要及时上报，做好风险化解预案，妥善化解处置。坚决不准为掩盖风险，规避考核，而配合地方政府或平台公司虚假化债、虚假出表、置换隐性债务等。
3、重新审视土地整理融资业务。结合四项收入征收改革，审慎论证以预期土地出让收入为基本还款来源的融资业务合规性问题，研讨预期土地出让收入作为还款来源的界定、范围和路径等具体实践问题。将地方政府存量债务数额纳入审批要素，审慎决定土地整理融资业务的授信额度和期间管理措施。
4、密切关注银保监会的官方解读和窗口指导，参考同业机构授信政策的变化调整，实时调整对15号文的执行口径。