ABO、F+EPC模式问题分析——从《财金函〔2021〕40号》说起

2021年8月20日，财政部网站公布了《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）。

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40号函一经公布就引起了相关业内人士的关注与讨论，而引发讨论的热点内容为：“由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用‘授权-建设-运营’（ABO）、‘融资+工程总承包’（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”究其原因，这是财政部在正式文件中首次提及ABO及F+EPC，同时也表达了对此类无制度规范的模式的态度。
一、ABO、F+EPC是什么？
为什么ABO、F+EPC模式会存在隐性债务风险，除此之外还存在哪些问题？要解释这些问题，首先需要厘清ABO、F+EPC的基本概念。
（一）ABO模式
ABO是“Authorize-Build-Operate”的缩写，即“授权-建设-运营”模式。
在40号函之前，这一模式并未在的任何中央或部委的规范性文件中出现过。通说认为，ABO模式在国内的首次运用是2016年的北京市轨道交通领域。北京市交通委对北京市基础设施投资有限公司进行了“授权”，由其负责提供交通项目的投融资、建设、运营等整体服务，并给予其一定的授权经营费及资金支持政策，创新性地提出了ABO模式。
从这个典型案例的实质安排来看，ABO模式与PPP模式下的BOT（建设-运营-移交）、BOO（改建-运营-移交）模式、特许经营模式核心内容并无实质性区别，甚至套用《特许经营管理办法》对特许经营的定义来解释ABO模式也并无大碍。究其原因，首次出现ABO模式的2016年正是PPP模式方兴未艾，政府与市场都处于探索阶段，在无成熟模式可供参照背景下，ABO模式作为一种创新应运而生。
在PPP模式发展最为蓬勃的2016年至2019年期间，ABO模式并未被市场熟知及推广。ABO模式兴起的原因正如40号函所提述，主要还是“PPP监管趋严”。自2017年《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)至2019年的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）出台，PPP模式监管趋于规范，不满足正负面清单要求——特别是难以产生收益的纯政府付费型项目已基本不能入库。以及，PPP项目经历了大发展阶段后，多地财政支出责任占比也已贴近10%红线，已不再具备继续大规模采用PPP模式启动项目的条件，但是“十三五”目标项目尚需完成、固定资产投资规模仍需保持，亟需采用新的模式开展项目。正是在这样的背景下，ABO模式在基础设施建设领域广泛出现。
（二）F+EPC模式
F+EPC是“Finance”+“Engineering Procurement Construction”的缩写，即“融资+工程总承包（设计-采购-施工）”模式。
与ABO的概念类似， F+EPC在40号文件之前也未在高层级的规范性文件出现过，F+EPC的概念也属于市场自创。与ABO不同，F+EPC模式是基于对EPC模式的改造，EPC模式作为一种有政府推广、市场熟知的工程承包模式，具有被改造的天然优势，“带资的工程总承包”这种概念本身就便于理解与推广。市场上的F+EPC项目具体操作模式也各不相同，常见的基本类型包括以下几种：1.股权型。业主方与承包方共同设立合资公司，合资公司向金融机构融资后用于支付工程价款，而承包方为合资公司融资提供担保。2.债权型。承包方直接以其名义融资或为业主方融资提供担保用于支付工程价款。3.延付型。业主方延期支付工程价款，承包方垫资施工。共同点就是承包方为项目的建设提供资金。
从以上模式可以看出，F+EPC强调的是工程的建设及其资金来源，其着眼于工程建设环节。与ABO、BOT模式相比，F+EPC维度更低，仅是指“B”环节的具体操作方式。就笔者所接触的PPP项目，采用“两招并一招”模式选择社会资本方的项目不在少数，即招选的社会资本方既是项目投融资方及运营方，也是建设的工程EPC承包商。可以说，大量PPP项目的“B”环节即是F+EPC模式。由此可见，F+EPC的本质也并非新生事物，不能算作是突破性的创新。F+EPC与PPP、ABO在定义上最大的差异还是在于对项目运作描述的维度。在操作层面，差异主要是在运用主体，大部分 F+EPC项目不是以政府或其授权部门作为项目业主，而是由指定的下属国有企业作为F+EPC项目的项目业主，采用企业投资项目模式实施。缘何此种操作，笔者认为一个重要原因就是《政府投资条例》的实施，导致由政府直接实施的政府投资项目存在诸多限制，从而造就了F+EPC模式的兴起。
二、ABO、F+EPC的问题在哪里？
（一）隐性债务
既然40号函提出ABO、F+EPC模式“存在一定地方政府隐性债务风险隐患”，那首要问题则肯定是隐性债务问题。
何为隐性债务？其实至今也没有公开的官方统一定义，根据媒体及业内机构披露的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）的部分规定，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。一般认为同时满足以下三个特征即为隐性债务：1.决策主体为地方政府；2.资金用于公益性项目建设；3.偿债资金来源为财政性资金。40号函也对隐性债务反向进行了描述：“按照预算法规定，地方政府举借债务只能采取发行地方政府债券方式，除此以外不得以任何方式举借债务。”
以下结合三个核心特点对ABO、F+EPC模式是否涉及隐性债务问题进行分析：
（1）关于决策主体
ABO项目的特点即为政府授权，项目是否实施的决策主体一定是地方政府，而被授权的主体也多为其下属企业，所以基本都符合此项特征。而采用F+EPC模式的项目情况就要复杂一些，实践中以国有企业作为业主的F+EPC项目虽在立项环节多采用企业投资项目实施，但很多“政策型项目”实际上穿透来看还是由政府决策主导，企业仅是负责具体执行。
（2）关于公益性项目
按照《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）的规定：“公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。”参考上述规定，是否属于公益性项目，关键点要看项目实施目的、项目收益自平衡、项目资产权属等。在ABO模式运用较为广泛的片区开发领域，ABO项目多为项目包的形式，其中的子项目既包括无法运营、无收益的纯公益性项目，也包括一些可市场化运营的项目，但总体来看ABO项目还是公益性项目投资比重较大，整体收益难以实现自平衡。采用F+EPC模式的多为单个基础设施项目，相较ABO项目更容易判断。
（3）关于偿债资金来源
实际上，偿债资金来源和项目性质是密切相关的，公益性项目一般无收益或无法自平衡，此类项目需要政府财政资金全额偿还或填补资金缺口。在严控地方政府债务的当下，由政府直接作为偿债主体或提供担保的情况已基本不会发生，通过国有融资平台实施的项目从地方政府获取偿债资金或补贴的方式多种多样，如注入平台企业专项偿债资金，返还土地出让收入，将专项计提基金、补贴款纳为还款来源等等。实践中在判断ABO、F+EPC项目“偿债”资金来源时，需要进行穿透，从表层之下的最终资金来源、责任固化等方面进行判断。
（二）程序缺失
按照《特许经营管理办法》的规定，特许经营项目需要经过方案提出、评估、审查、审定等多个环节，待方案确定后需要通过竞争方式选定特许经营者。而在ABO项目中，多采用直接“授权”或“注入”的方式将经营权赋予下属平台公司。对于项目内涵与特许经营完全吻合的ABO项目，采用直接“授权”或“注入”实际上是缺失了应履行的相应程序。对于穿透后以部分财政资金作为偿债来源的项目，也存在绕开财政承受能力监管的问题。
（三）垫资建设
根据《政府投资条例》规定，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。针对采用企业投资项目立项的F+EPC项目，如果最终资金偿还来源还是财政性资金，其本质依旧是政府投资项目。在项目建设过程由承包商进行垫资建设，将与《政府投资条例》的规定相悖。
三、小结
通过以上分析，无论是ABO还是F+EPC模式，都不能算是突破性的创新模式，本质上只是市场在监管趋严的背景下对既有模式的改造，运用现有的法律法规及规范性文件完全可以对其存在的合法合规性问题进行分析、解释。从40号函关于“存在一定地方政府隐性债务风险隐患”、“严禁地方政府通过融资平台公司或以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义违法违规或变相举债”的表述可以看出，对于采用了ABO、F+EPC等新模式的项目并没有被“一刀切”地定性为违规，对于采用了有一定政策规范基础的PPP等既有模式的项目，模式本身也并非其合规性的保障。笔者认为，项目运作过程中还是应当穿透模式看本质，在严格遵守投融资相关法律法规，不形成政府隐性债务风险的基础上，结合项目自身条件搭建相匹配的交易架构。