湖南省人大、湖南省司法厅：
我所关注到湖南省人大最近公布的《基层法律服务所管理条例》修订草案,我所认为，该条例存在多方面的问题，需要认真对待。
一、条例与十八届四中全会及中央关于推进司法改革的精神背道而驰
法律工作者的产生和其执业的基础，是根据行政规章《关于乡镇法律法务所的暂行规定》(现为《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》)的规定。也就是说，法律服务所和法律工作者的设定是没有法律基础的。所以任何扩大基层法律服务范围的做法都与十八届四中全会及中央关于推进司法改革的精神相违背。值得注意的是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”，中的发展“基层法律服
务工作者”并不意味着将现有的基层法律服务工作扩展到其他地域，而是在现有的地域和范围内发展基层法律服务工作者。而后半段的“推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”就更不单指基层法律服务工作者了。尤其是“建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”更是排除了基层法律服务工作者。所以，任何扩大基层法律服务工作制度的条例都是与十八届四中全会及中央关于推进司法改革的精神背道而驰。
二、该条例违反了设立基层法律工作者制度的初衷，将进一步加剧基层法律服务管理的混乱
在该条例中，将法律工作者的执业地域从区县一级扩大到市级范围，甚至还允许法律服务所跨县市设置分所及接待点。这样的制度安排，违背了基层法律工作者应服务于乡镇社区等基层的设置初衷。设立基层法律工作制度就是为了弥补基层律师服务的提供不足，设置基层法律服务工作者的目的，就是面向基层。如果扩大到市，就会导致集成法律工作者从基层流向市区，将进一步弱化基层法律服务，甚至让真正有着一些简单法律需求的乡镇等基层更加得不到服务。
实际上，随着司法考试通过的人数不断增加，律师从业人员
也在大幅度增加。基层法律服务已不再像以前那样缺乏。一大批律师，尤其是青年律师已在基层提供了专业服务。同时，我国法律援助制度进一步得到了完善。因此，基层法律服务者应该逐步得到限制，现在广东、上海、北京等发达地方已经不允许法律工作者出庭参加诉讼，最终在条件成熟时予以取缔。而该条例显然是与历史潮流背道而驰。
另外，条例草案“第十条经原执业登记机关审查同意，基层法律服务所可以设立分所或者业务接待站（点）”容易造成到处挂牌设点的管理的混乱。
三、该条例与现法律法规相冲突
关于基层法律工作服务的区域问题，司法部早在2002年出台的（2002）12号批复对基层法律服务所代理区域进行了限制。最高人民法院关于民事诉讼司法解释第88条再次将司法部二十多年前的规定给予了认可。司法部2015年（4）号文再次批复《乡镇法律服务业务工作细则》（司法部令第19号）第二十四条第（四）项“当事人一方位于本辖区内”的“本辖区”，是指基层法律服务工作者执业的基层法律服务所所在的县级行政区域和直辖市的区（县）行政区划辖区。条例显然与国家的法律法规相冲突。
值得注意的《民事诉讼法》第五十八条规定的当事人、法定代理人可以委托一至二人律师、基层法律服务工作者作为诉讼代
理人，并非是指任何案件都可以委托基层法律服务工作者代理，
而是指在律师和基层法律服务工作者各自的范围内可以委托律师、基层法律服务工作者作为诉讼代理人。最高人民法院关于民事诉讼司法解释第88条也对这一解释进行了确认。所以，任何突破现行法律规定的立法都会与现行法律规定产生冲突。
四、该条例将导致湖南基层法律工作者与全国其他地区的基层法律工作者在执业中的巨大差异，破坏了我国法制的统一
法律工作者只是为解决乡镇地区聘请律师难的现状而采取的暂时措施。随着法治建设的不断推进以及法律服务市场和法律援助制度的不断完善，基层法律工作制度最终将退出历史舞台。湖南省率先出台与历史潮流相违背的基层法律工作条例，势必造成各省在基层法律服务规定上的不一致，破坏了我国法制的统一。
总之，律师制度是世界各国司法制度的重要组成部分，而法律工作者的职业设定是中国特有的现象。我国司法改革的方向应是按照十八届四中全会的精神，借鉴法治国家经验，大力发展律师制度，逐步淘汰基层法律工作制度。司法部早在2002年，就要求大中城市的法律工作者，淡出诉讼领域，可见，法律工作者作为一种临时制度，意味着将要完成其历史使命。因此，湖南省人大不应在这一方面与中央的精神背道而驰，更不应该率先出台这样的条例，而应将工作重点放在完善法律援助和加强对现有基层法律工作者的管理上，真正为法治湖南建设作出实际的成效。
为此，我所恳请省司法厅向省人大常委会报告，请求省人大常委会严格把关，广泛听取各方意见，把准中央司法改革精神，
将对增加的基层法律服务所仲裁、行政复议代理，承接政府购买的基层法律服务事项等业务内容予以删除，并将基层法律服务所的服务领域由乡镇扩大到城乡基层和可以在异地设立分所或业务接待点等内容予以删除，防止与上位法相冲突，防止损害律师的执业权利，防止对国家现有律师制度的冲击，做到科学立法、立良法。
我所关注到湖南省人大最近公布的《基层法律服务所管理条例》修订草案,我所认为，该条例存在多方面的问题，需要认真对待。
一、条例与十八届四中全会及中央关于推进司法改革的精神背道而驰
法律工作者的产生和其执业的基础，是根据行政规章《关于乡镇法律法务所的暂行规定》(现为《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》)的规定。也就是说，法律服务所和法律工作者的设定是没有法律基础的。所以任何扩大基层法律服务范围的做法都与十八届四中全会及中央关于推进司法改革的精神相违背。值得注意的是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”，中的发展“基层法律服
务工作者”并不意味着将现有的基层法律服务工作扩展到其他地域，而是在现有的地域和范围内发展基层法律服务工作者。而后半段的“推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”就更不单指基层法律服务工作者了。尤其是“建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”更是排除了基层法律服务工作者。所以，任何扩大基层法律服务工作制度的条例都是与十八届四中全会及中央关于推进司法改革的精神背道而驰。
二、该条例违反了设立基层法律工作者制度的初衷，将进一步加剧基层法律服务管理的混乱
在该条例中，将法律工作者的执业地域从区县一级扩大到市级范围，甚至还允许法律服务所跨县市设置分所及接待点。这样的制度安排，违背了基层法律工作者应服务于乡镇社区等基层的设置初衷。设立基层法律工作制度就是为了弥补基层律师服务的提供不足，设置基层法律服务工作者的目的，就是面向基层。如果扩大到市，就会导致集成法律工作者从基层流向市区，将进一步弱化基层法律服务，甚至让真正有着一些简单法律需求的乡镇等基层更加得不到服务。
实际上，随着司法考试通过的人数不断增加，律师从业人员
也在大幅度增加。基层法律服务已不再像以前那样缺乏。一大批律师，尤其是青年律师已在基层提供了专业服务。同时，我国法律援助制度进一步得到了完善。因此，基层法律服务者应该逐步得到限制，现在广东、上海、北京等发达地方已经不允许法律工作者出庭参加诉讼，最终在条件成熟时予以取缔。而该条例显然是与历史潮流背道而驰。
另外，条例草案“第十条经原执业登记机关审查同意，基层法律服务所可以设立分所或者业务接待站（点）”容易造成到处挂牌设点的管理的混乱。
三、该条例与现法律法规相冲突
关于基层法律工作服务的区域问题，司法部早在2002年出台的（2002）12号批复对基层法律服务所代理区域进行了限制。最高人民法院关于民事诉讼司法解释第88条再次将司法部二十多年前的规定给予了认可。司法部2015年（4）号文再次批复《乡镇法律服务业务工作细则》（司法部令第19号）第二十四条第（四）项“当事人一方位于本辖区内”的“本辖区”，是指基层法律服务工作者执业的基层法律服务所所在的县级行政区域和直辖市的区（县）行政区划辖区。条例显然与国家的法律法规相冲突。
值得注意的《民事诉讼法》第五十八条规定的当事人、法定代理人可以委托一至二人律师、基层法律服务工作者作为诉讼代
理人，并非是指任何案件都可以委托基层法律服务工作者代理，
而是指在律师和基层法律服务工作者各自的范围内可以委托律师、基层法律服务工作者作为诉讼代理人。最高人民法院关于民事诉讼司法解释第88条也对这一解释进行了确认。所以，任何突破现行法律规定的立法都会与现行法律规定产生冲突。
四、该条例将导致湖南基层法律工作者与全国其他地区的基层法律工作者在执业中的巨大差异，破坏了我国法制的统一
法律工作者只是为解决乡镇地区聘请律师难的现状而采取的暂时措施。随着法治建设的不断推进以及法律服务市场和法律援助制度的不断完善，基层法律工作制度最终将退出历史舞台。湖南省率先出台与历史潮流相违背的基层法律工作条例，势必造成各省在基层法律服务规定上的不一致，破坏了我国法制的统一。
总之，律师制度是世界各国司法制度的重要组成部分，而法律工作者的职业设定是中国特有的现象。我国司法改革的方向应是按照十八届四中全会的精神，借鉴法治国家经验，大力发展律师制度，逐步淘汰基层法律工作制度。司法部早在2002年，就要求大中城市的法律工作者，淡出诉讼领域，可见，法律工作者作为一种临时制度，意味着将要完成其历史使命。因此，湖南省人大不应在这一方面与中央的精神背道而驰，更不应该率先出台这样的条例，而应将工作重点放在完善法律援助和加强对现有基层法律工作者的管理上，真正为法治湖南建设作出实际的成效。
为此，我所恳请省司法厅向省人大常委会报告，请求省人大常委会严格把关，广泛听取各方意见，把准中央司法改革精神，
将对增加的基层法律服务所仲裁、行政复议代理，承接政府购买的基层法律服务事项等业务内容予以删除，并将基层法律服务所的服务领域由乡镇扩大到城乡基层和可以在异地设立分所或业务接待点等内容予以删除，防止与上位法相冲突，防止损害律师的执业权利，防止对国家现有律师制度的冲击，做到科学立法、立良法。
湖南天地人律师事务所
二〇一五年九月十四日