行政辅助人参与行政任务执行的法律问题分析

引言
随着新的社会领域的出现和政府模式的转变，行政管理的的需求也在不断增加，在这个过程中，行政资源有限性的弊端显露无遗。行政辅助人制度的产生有效缓解了行政管理需求激增和行政资源不足之间的冲突。行政辅助人制度的存在具有合理性，不仅有现实的行政管理需求，也有相应的理论基础。但行政辅助人毕竟是以私人身份参与行政事务执行，其行使职权应当有明确的界限。在全面依法治国的要求下，行政辅助人参与行政任务执行应当纳入法律的规制。
一、行政辅助人的概念及法律定位
行政辅助人在我国不是一个本土的法学概念，我国现有法律也没有对行政辅助人进行统一规定，但此类人员在我国实践中却大量存在。在大陆法系中，德国行政法将其称之为“行政辅助人”或“行政助手”法国称之为“行政合作者”、我国台湾学者称之为“行政助手”。无论采用何种称谓，其本质含义趋同。我国大陆有学者将其界定为“各级行政机关或事业单位中承担了一定行政辅助职责，但不纳入公务员或事业单位编制管理的员工，他们具有无编制、非终身、承担行政辅助职能的特性”。也有学者认为行政辅助人是指“私人作为行政机关行使公权力的助手，仅能在行政机关的指示下，从事辅助性质的行政活动，本身不具有行政法上自主裁量的决定空间，并且受到行政机关的指挥、监督”。
从行政辅助人的概念可以归纳出，行政辅助人是以其所属机关的名义，并在该机关的指导和监督下从事辅助性任务，执行行政任务的法律效果也归属于行政机关。由此可见，行政辅助人不具有独立性，并非组织法意义上的行政法律关系主体。
行政辅助人合法地行使权力时，其法律效果归属于行政机关，但其违法行使权力时，多数行政机关却将责任推脱给权力的直接行使主体。如实践中经常发生的“城管打人事件”，行政机关往往以行为人是临时工为借口逃避责任，行政辅助人显然已经成为行政机关未能依法行政时逃脱责任的替罪羊。公权力主体责任向私主体责任逃避，极易引起权力的滥用。因此，必须落实好权力监督和归责机制。从理论上讲，行政辅助人行使职权的法律效果归属于行政机关，但这并不意味着其不受行政法的规制。行政辅助人虽涉及的不是传统的行政法律关系主体，但由于其行使的是公权力，而公权力的性质决定了权力的行使必须保有界限，因此，行政辅助人理应遵守公法原则，受公法约束。
二、行政辅助人参与行政任务执行的背景
行政辅助人参与行政任务执行具有其现实需求。随着社会的发展，行政管理逐渐深入到公民生活的各个领域，面对一些新增的、临时性的和大规模突发紧急性的行政事务，往往会需要大量的工作人员来完成。行政资源的有限性与行政事务管理的大量需求之间的矛盾，是行政辅助人制度的产生的直接动力。此外，部分行政事务不仅具有较强的专业性和技术性，还有一些部门事务如交通、城管往往较为繁杂琐碎，也不适合由行政编制内的公务人员来完成。我国实践中大量的行政辅助人员主要集中在公安机关、公共卫生、城市管理、教育等领域，甚至在某些单位辅助人员的数量已经超过编内人员的数量。从功利主义的角度来看，行政辅助人参与行政任务执行很大程度上缓解了行政机关内部人员短缺的问题，提高了行政效率，也带来了良好的社会效果，但客观需求并不能作为论证行政辅助人参与行政任务执行具有合理性的唯一基础。相反，对于身处社会急速转型时期的中国而言，还必须回归理论层面。
“合作国家”模式是行政辅助人参与行政任务的重要理论基础。合作国家由德国学者Ritter首先提出：“合作国家是一个这样的国家，它的社会主体和经济行为经过转化服务于国家目的，它的公共任务正是利用这些行为主体的社会化加以完成。”合作国家模式源于人们对于“全能型政府”的不信任，人们期望从国家无所不至的约束中脱离出来，并以个体的身份参与到国家的治理之中。因此，国家通过削减自己的履行义务，退出一些公共事务，尤其是专业性、技术性等知识支配较为有限的领域，将其交由私人执行。但这并不是国家责任的转移，这些公共事务虽形式上由私人执行，但该事务本质上仍属于公共领域，仍受国家控制。故合作国家模式使私人参与行政任务执行成为可能，国家将某些行政事务交由私人执行，通过与私人之间持续的互动，能够获得更多的信息，真正了解人民的诉求，从而做出更加理性的决策。
行政辅助人参与行政任务执行还具有其宪法基础。行政权一直以来被认为是属于国家专属的权力，只能由行政机关才能行使，私人是不能涉及的。尤其是在干预行政领域，事关公民切身权益，由私人进行管理，大多都会有违宪的疑虑。我国《宪法》并未明文规定允许或禁止授予私人主体公权力，但通过对《宪法》文本的解读，还是能从中找到与之相关的规范。如《宪法》第二条规定：“人民可以依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这一规定至少隐含着四层信息：一是法律可以就人民参与管理国家事务作出具体规定；二是人民可以通过包括公法途径和私法途径在内的各种行之有效的途径参与管理；三是人民可以通过包括单个个体或个体联合在内的各种灵活多样的形式参与管理；四是人民的参与范围涵盖了包括国家事务、经济和文化事业和社会事务在内的各种具有公共属性的事务。从该条规定可以看出，我国宪法并未禁止私人力量参与行政管理，而是给予私人参与行政的可能性。
三、行政辅助人参与行政任务执行的范围
行政辅助人作为私人参与行政任务执行的范围，不仅取决于行政任务的性质，而且与在行政效能之下某项任务由私人执行的比较优势有关。当前，行政任务的范围随着社会的发展不断扩张，行政辅助人参与行政任务执行的内容多样，相应的行政辅助人参与行政行政任务执行界限认定就需要考虑多重因素。
（一）辅助性行政行为
在决定某项行政任务能否交由行政辅助人执行前，首先应当判断该行政任务的性质。从“国家垄断公权力原则”来看，公权力的行使主体原则上应受民主的统制，公权力原则上不能委托非行政机关组织，但这并非是绝对的。我国台湾地区许宗力教授则提出民营化趋势下的“国家保留”概念，即特定的任务必须保留给国家，不容许私人来取代这些任务的履行，如组成行政、立法、司法等国家的自我组织事项，就是典型的国家保留。除此之外，对于涉及公民人身、财产等切身利益且具有侵害性的行政任务应当严格遵循法律保留原则，谨慎交由私人执行。如行政机关实施限制公民人身自由和查封、扣押公民财产的行为，原则上交由公务人员执行。对于给付行政等具有服务性、辅助性的行政任务，原则上可以交由私人执行，权力行使的权限也可适当扩大。如居民用水、用电、燃气等公共服务领域，可以交由行政辅助人参与执行。目前，我国行政辅助人参与行政任务执行大多以行政助手的身份，参与的事务普遍具有程序性、辅助性，权力的行使也受到行政机关的严格指挥和监督。
（二）过程性行政行为
近年来，行政行为已逐渐摆脱“重结果，轻程序”的实施模式，对行政过程的重视已经成为当下的热点之一。行政过程是行政机关为达成某一行政目的所实施的一系列行政活动的集合。为提高行政效率，行政机关往往会将行政任务分解成不同阶段，并在法律允许的范围内积极地寻求私人合作。因此，对行政行为的分析，不仅要关注该行为的结果，也要关注前期的案件调查、法律规范适用、决定做出、信息公开的过程。我国《行政处罚法》规定，行政处罚行为不能委托给个人，即行政处罚行为只能由行政公务人员执行。虽然法律禁止行政辅助人作出行政处罚等行政决定行为，但对于程序性、辅助性事务，行政辅助人享有参与的空间。例如，在交通违法处罚事件中，在处罚决定做出前，行政辅助人可以对于违法行为进行拍照取证。面对形势严峻的吸毒现状，仅靠公安机关的力量显然无法完成强制戒毒任务，须发动社会力量广泛参与。在道路交通安全管理上，对于交通指挥、交通设施维护、道路障碍的清除、道路救助等行政任务，由于较少涉及行政决定的做出，可交由行政辅助人执行。
（三）追求效率性行政行为
某项行政任务交由行政辅助人执行以及如何执行，涉及对行政任务执行效率的考量。只有行政任务交由辅助人执行相比公务人员执行更能降低行政成本，提高行政效率，行政辅助人参与行政任务执行才有必要。追求效率是行政相比立法和司法较为突出的特征，如何在有限的资源范围内以最小的行政成本获取最大的行政效益，已经成为目前行政管理亟需解决的问题。在一定条件下，行政辅助人参与行政任务执行能够有效地化解行政资源短缺与行政管理需求扩大的矛盾。例如，在新型冠状病毒防控期间，由于疫情爆发较为突然、传播速度较快、从城市到乡村蔓延到全国各地，涉及的规模较大，行政管理需求无限膨胀，行政资源急剧短缺。面对此种紧急性、突发性事件，无数辅助人员投身于疫情防控型行动之中，参与行政管理，并服从行政机关的指挥，才使得疫情能够在短时间内趋于稳定。行政辅助人参与行政任务执行实质上就是行政机关与私人之间通过合作，发挥彼此优势，更好地实现行政管理。
四、行政辅助人行使职权的规则
按照行政对相对人利益得失的效果进行划分，行政可以分为干预行政与给付行政。对于干预行政的概念，不同学者给出的定义并不相同，但普遍认为是对相对人增设负担的行为。如道路交通限制、执业禁止、征收土地、收缴等；行政机关为公民提供给付或者其他利益的，构成给付行政，如发放救济金、补贴，建设地方公共设施等。
在我国，行政辅助人被广泛运用于各行政领域，即既有干预行政领域的行政辅助人（如辅警、交通协管员、城市管理协管员等）又有给付行政领域的行政辅助人（如居家养老助残员、劳动保障协管员等）。虽然所有的行政辅助人都是在行政机关的指挥监督之下从事辅助性行政任务，但在不同的行政领域行政辅助人行使职权的内容、行使职权的方式以及处理纠纷的方式均存在差异。
（一）干预行政领域行政辅助人行使职权的基本规则
行政辅助人这一群体的出现，吸引了社会公众力量参加社会管理，为缓解行政机关的工作压力提供了良好的助力，甚至可以说在相当的程度上解决了行政机关事务繁杂而人员不足的问题。然而，行政辅助人的出现所引发的种种社会问题也日渐凸显。一方面表现在干预行政活动中行政辅助人员滥用权力，侵害相对人合法权益。如在城市综合执法领域所聘用的行政辅助人，他们手握综合执法“大权”，虽有行政机关指挥和监督，但是实际工作过程中没有较高的法律意识、没有经过专业的业务训练很容易滥用职权。曾经在网络上炒作的沸沸扬扬的城管协管员“爆头”事件只是行政辅助人员滥用权力的缩影，全国各地行政辅助人员在干预行政活动中超越职权、滥用职权侵权致害的事件层出不穷，屡见报端，导致行政机关的公信力不断下降，也造成了公众对行政辅助人制度的误解；另一方面表现在行政辅助人成为了公权力转嫁任务的“替罪羊”。行政辅助人这一群体的出现的初衷是为了缓解行政机关的工作压力，但是在实践中由于监管不力、权责不明等原因，逐渐沦为了行政机关滥用职权的工具。在干预行政领域一旦出现暴力执法、滥用职权等行为侵犯相对人的合法权益，行政机关就会将责任推给行政辅助人，即用所谓的“临时工”做“替罪羊”。
行政辅助人作为参与行使公权力的特殊群体，对其权力行使进行有效监督和制约是必不可少的。行政辅助人与行政机关之间签订的契约性质虽为私法契约，但因行政机关进用行政辅助人的目的在于执行公共行政任务，因此仍不免于依法行政之拘束，因此依法行政原则即为干预行政领域行政辅助人行使职权的基本规则。虽然依法行政原则作为行政法的基本原则在整个行政法领域中均应被遵守，但在干预行政领域尤其是授予不具有独立执法资格的行政辅助人以一定行政执法权时更应被强调与执行。
除了严格依照依法行政原则行使职权，行政辅助人行使职权还不得超越行政机关和行政辅助人所签订的契约所规定的任务范围。在干预行政领域，行政辅助人行使职权的根本来源在于行政机关本身所具有的职权，即宪法组织法以及单行法对行政机关的授权；行政机关根据行政任务的需要将一部分辅助性行政任务通过契约等方式授予行政相对人。合同是行政辅助活动中直接限制行政机关及行政辅助人双方行为的依据。因此，合同应当是依照行政机关的法定职权范围而签订，内容不得存在违法、越权的内容，行政机关对行政辅助人所下达之指令也必须依法下达，不得让行政辅助人从事辅助性事务以外的行政活动。行政辅助人行使职权也必须严格遵守合同内容。合同的内容一般包括行政辅助人行使职权的范围、其权利、义务，以及各行政机关的权利义务、所属领域对于行政辅助人的管理规定等。行政辅助人所从事之活动首先必须依照合同的规定进行，不得从事合同所赋予权限以外的行为，严格履行约定之义务。
行政机关对行政辅助人行使职权进行有效监督。行政辅助人行使职权必须在行政机关的指挥监督下进行，行政机关作为行政管理主体和行政辅助人的用工单位,负有对其使用的行政辅助人进行监督和管理的职责。行政辅助人由于没有行政法上的独立地位，其所行使职权的结果应当归于所属行政机关。行政辅助人在干预行政活动中的权力行使更应当受到行政机关的严格监督与控制。除了严格在行政机关的指挥监督下行使职权，在工作中违反法律法规及管理办法有关规定或其他违法违纪行为，情节轻微的，行政机关可以对其进行批评教育、责令改正；情节严重造成不良影响的，依据有关法律法规，要予以辞退或解除行政合同；有些地方性立法规定在此种情况下，所在单位也不得参加本年度评先评优活动。除对行政辅助人的权力行使过程进行全程监督之外，还要对他们建立严格的考核制度。可以参照所在机关的公务员的考核制度，制定针对行政辅助人的考核机制。对行政辅助人定期考核，并依照对应的奖惩机制进行奖惩，以完善对行政辅助人权力行使活动的全面监督。
（二）给付行政领域行政辅助人行使职权的基本规则
20世纪以来,随着公法和私法的合作以及福利国家的兴起，行政法的任务发生了一系列重大变化,传统干预行政越来越不能完全满足时代发展的需要,而以关注民生福祉为根本目标的给付行政逐渐成为当代行政举足轻重的领域。给付行政又称服务行政，其领域包括供给行政(金钱、财务又公共服务、设施提供)、社会保障行政(社会保险、公的辅助、社会福利)、助成行政(资金的助成、交付、知识与技术的提供)等。
给付行政领域行政机关行使职权大多体现为授益性、给付性、服务性，而且在行使职权的范围和方式方面相比于干预行政领域具有一定的裁量权。同样，给付行政领域的行政辅助人在行使职权的范围和方式方面也没有干预行政领域那般严格，在“辅助性”任务范围内其具体行使职权的范围与方式相对具有灵活性和一定的裁量权。从实践中的情况来看，给付领域的行政辅助人工作任务十分广泛，二十余类的行政辅助人从事社区巡防、社区保安、流动人口管理、居家养老、食品监督、计生协管等工作。从工作方式上看，除了传统的行政管理方式之外，行政指导、行政助成、行政告诫等柔性行政管理方式被广泛应用，而且在行使职权的范围和方式上也给予行政辅助人一定的裁量权。