发包人视角下承包人拒不配合办理竣工验收及备案的救济路径

近年来，随着经济下行、房地产受困，建设工程领域纠纷不断。发包人因资金紧张无法及时支付工程款，承包人遂以不配合办理工程竣工验收及备案为手段，逼迫发包人结算、付款甚至同意其无理的索赔要求。该行为在造成发包人被小业主群诉群访风险的同时，也给承包人埋下了被发包人索赔的巨大隐患。笔者有感于近期代理的两起发包人通过诉讼、仲裁方式要求承包人配合办理竣工验收及备案的案件，结合法律规定和实务判例探讨承包人拒不配合办理竣工验收及备案的救济路径，以期发、承包双方理性维权、应对有方。
一、竣工验收与竣工验收备案的含义
（一）竣工验收
《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规明确规定竣工验收合格是工程交付使用的法定条件。工程未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。建设工程竣工验收是指建设单位收到建设工程竣工报告后，组织勘察、设计、监理、施工单位等民事主体，依照国家有关法律法规及工程建设规范标准，对工程是否符合设计文件和合同约定自行进行检验，并评价工程是否验收合格的过程。该过程为“五方责任主体”的竣工验收，因此也被称为“五方验收”或“小验收”。
（二）竣工验收备案
根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条，竣工验收备案指在“小验收”合格的前提下，引入规划、公安消防、环保等行政主管部门进行“大验收”，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报工程所在地建设主管部门进行审核的行为。
二、发包人能否以承包人拒不配合竣工验收与备案提起诉讼？

在建设工程施工合同法律关系中，承包人的主要义务是按设计要求和国家标准向发包人交付合格的建筑产品。“交付合格的建筑产品”包括两个方面：1.施工单位应交付建筑工程相关技术档案和竣工资料，配合建设单位办理工程竣工验收；2.工程竣工验收合格后，施工单位应将人员、机械、设施、材料及临时设施清场，将建筑工程移交给开发商。倘若施工单位拒不交付建筑工程相关技术档案和竣工资料，建设单位能否以此提起诉讼？
（一）请求权基础
1.《最高人民法院第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第七部分第三十四条：承包人不履行配合工程档案备案、开具发票等协作义务的，人民法院视违约情节，可以依据合同法第六十条、第一百零七条规定，判令承包人限期履行、赔偿损失等。
2.根据《建设工程质量管理条例》第十六条第二款、第四十九条第一款以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条，发包人系组织竣工验收、办理竣工验收备案的法定责任主体。但竣工验收及备案需要提交的材料，例如工程竣工验收报告、工程质量保修书等需要施工单位配合签章或者提供。
3.《民法典》第五百零九条：当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密义务。
据此，配合办理竣工验收及竣工备案是承包人的法定义务，该义务不因发包人未付工程款而免除。在具备办理竣工验收条件的情形下，施工单位无正当理由拒绝向建设单位依约履行施工资料移交义务，有违诚信原则。建设单位可以向法院起诉，请求判令施工单位限期履行并承担相应的违约责任。
三、发包人提起该类诉讼，如何列诉讼请求？
根据类案检索结果显示，发包人采取诉讼方式要求承包人配合办理竣工验收与备案的胜诉案件不在少数。法院基本以配合竣工验收及备案系承包人的法定义务，判令承包人于判决生效后XX日/月内交付工程资料，配合发包人办理诉争工程竣工验收及竣工验收备案的相关手续。但也有少数案件法院以发包人的诉讼请求不明确且在庭审中经法院释明后亦无法明确为由，驳回发包人的起诉。本文通过以下两个案例详述诉讼请求具体化在该类案件中的重要性。
（一）反面案例
在11620淮安市华烨建筑安装有限公司与南京托马斯汽车销售服务有限公司建设工程施工合同纠纷案【(2020）苏01民终11620号】中，一审法院判决被告于判决生效之日一个月内按竣工验收部门要求向原告交付工程资料，配合进行竣工验收。被告不服上诉。二审法院认为，起诉必须有具体的诉讼请求、事实和理由。原告起诉要求被告向其交付工程资料，并配合工程竣工验收及备案。但是其起诉时并未明确列明需要被告提供哪些资料，事后亦无法补充说明其所需资料的范围，其在一审中提交的清单中涉及的九项资料也只是应一审法院要求提供的参考清单，并非其诉讼请求的具体化。此外，原告要求被告配合其进行工程竣工验收及备案，而竣工验收及备案亦以交付相应的工程资料为前提。故原告的诉讼请求不具体不明确，不符合起诉的条件。二审法院判决撤销原判，驳回起诉。
此外，在浙江省建工集团有限责任公司与杭州欣新房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案【案号：（2016）浙01民终7750号】、杭州卓业投资发展有限公司与浙江杰立建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷案【案号：（2016）浙0103民初00722号】中，法院均以诉请不符合起诉的条件，驳回了起诉。
（二）正面案例
在张家港嘉凯城房地产开发有限公司与江苏省建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷案【(2018）苏05民终4658号】中，原告请求法院判令被告继续履行施工合同和补充合同，配合办理竣工验收及备案手续｛提供工程竣工报告、住宅工程验收分户验收表、单位（子单位）工程验收记录、竣工验收报告、建筑工程五方建筑主体备案意见，以上文件一式五份｝。
一审法院认为，诉争工程已经综合验收合格，办理竣工验收备案手续的法定条件已经具备。至于双方争议的分包工程应提供的相关资料，可以在被告履行竣工验收备案义务时协商解决，判决被告应于本判决生效后十日内配合原告办理诉争工程竣工验收及竣工验收备案的相关手续。
二审法院认为：原告在诉讼中明确其诉请为要求被告配合办理竣工验收及备案手续｛提供工程竣工报告、住宅工程验收分户验收表、单位（子单位）工程验收记录、竣工验收报告、建筑工程五方建筑主体备案意见，以上文件一式五份｝，该诉请并未放弃要求被告配合办理竣工验收及备案手续，故被告除配合提供工程竣工报告、住宅工程验收分户验收表、单位（子单位）工程验收记录、竣工验收报告、建筑工程五方建筑主体备案意见外，还需配合办理诉争工程的竣工验收及备案的其他手续，一审判决并未超出诉请，判决维持原判。
（三）小结
综上，为避免建设单位因诉讼请求不明确被驳回起诉或者在执行阶段受阻，建设单位起诉要求施工单位配合办理竣工验收及备案的，在诉讼请求或者证据中可列明需要被告移交的工程竣工资料。诉讼请求可以表述如下：判令被告配合办理案涉工程竣工验收及竣工备案手续，移交竣工资料（包括但不限于：房屋建筑工程质量保修书、施工单位工程竣工报告、单位工程竣工验收报告、建筑工程五方建筑主体备案意见等）。在提交的证据中详细列明需要被告配合提交或者盖章的竣工验收及备案的资料清单。
四、承包人拒不履行生效判决的救济路径
针对施工单位拒不提交竣工验收资料的难题，广东、山东、大连以及江西等地陆续出台政策性文件规定，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告，以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。例如，《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》第三条规定“对因甲乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：（三）施工方拒不提交有关竣工验收资料的，建设方可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。”
（一）执行困境
由于其他地区并未出台类似政策文件，故上述处理方式在适用上具有地域性。对于其他大部分地区来说，发包人被逼无奈依然要走诉讼这条路。但，即便发包人胜诉，仍然存在执行难的困境。例如，在沈阳中安房地产开发有限公司、江苏南通二建集团有限公司建设工程施工合同纠纷再审纠纷案【(2018）最高法民再326号】中，二审判决生效后，被告仍不按生效法律文书判项内容向原告履行移交施工资料的法定义务。再审审查期间，法院两次组织听证并多次要求双方核对并移交竣工备案资料，截至裁定提审时，被告仍未移交全部竣工资料给原告。
（二）救济路径
在超华投资发展有限公司与中国建筑股份有限公司、中国建筑工程总公司建设工程施工纠纷执行纠纷案【(2018）苏05执复109号】中，经执行法院协调，执行局向昆山市住房和城乡建设局发出协助执行通知书，要求其协助执行法院向建设单位提供被执行人的工程资料并通过专项验收及竣工备案。昆山市住建局召集具有资质机构对涉案工程进行检测、鉴定。昆山市房屋安全鉴定站出具了鉴定报告，从而取代原判决要求被告交付的工程竣工备案资料。