私募新规系列解读（一）：国资实控人认定以及集团化管理要求

2022年2月24日，中国证券投资基金业协会（以下简称“协会”）发布了《私募投资基金登记备案办法》（以下简称《备案办法》），自2023年5月1日起施行。《备案办法》发布以来，引起了私募基金行业的热烈讨论，笔者将结合协会举办的解读培训，对备受关注要点——国资实控人的认定、集团化管理等规定，与各位读者分享体会。
一、国资实控人的认定
实践中，国有企业申请私募基金管理人登记时，因国有企业的特殊性，常有股权层级多、关联企业多的情况，一定程度上会增加申请的难度。本次《备案办法》中也考虑到此类情况，对于国资实控人的认定进行了细化规定。
首先，对于实际控制人的认定，原则性规定是应当追溯至自然人、国有企业、上市公司、金融管理部门批准设立的金融机构、大学及研究院所等事业单位、社会团体法人、受境外金融监管部门监管的机构等。对于政府及其授权机构控制的私募基金管理人，实际控制人应当追溯至有效履行相关职责的相关主体，包括追溯至财政部、各地财政厅（局）或者国务院国资委、各地方政府、各地国资委等直接控股企业主体。
也就是说，国资私募基金管理人的实际控制人原则上应当追溯至国资直接控股企业，假设股权层级不多，股权架构在两层以内的私募基金管理人，应当直接认定有关国资直接控股企业为实际控制人。
其次，考虑到国资私募基金管理人常存在层级过多或者股权结构复杂的情况，导致上述追溯主体无法履行实际控制人职责，在协会的解读培训中明确了以下对国资实际控制人的认定要求，同时，私募基金管理人应当充分说明合理性和必要性：
1. 对于最终实控人为国家级国资控股的，其向下穿透一至三层的企业均可作为实际控制人；
2. 对于最终实控人为省级国资控股的，其向下穿透一至二层的企业均可作为实际控制人；
3. 对于最终实控人为市、县（区）级国资控股的，以其向下穿透一层的企业作为实际控制人。

最后，因行政管理需要导致实际控制人认定的股权层级与行政管理层级不一致的，还应当提供相关说明。在国资实控人认定的口径发生的这一重大变化，对于国资系私募集团是个重大利好。此前很难解决的管理层级问题，或者说简单的盖章报批问题，可以逐渐解决。
二、集团化管理规定
集团化私募指的是同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的情形，《备案办法》在多个方面更强调和细化了对于集团化私募基金管理人的要求。
1. 集团化私募基金管理人应当具备合理性与必要性
《备案办法》规定同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，应当充分说明合理性与必要性。
根据团队实践并结合目前完成登记的集团化私募基金管理人，设立多家私募基金管理人的合理性与必要性，可以是为了申请不同类型的私募基金管理人，如同一控股股东或实际控制人同时控制一家私募证券投资基金管理人和一家私募股权、创业投资基金管理人；或是将私募基金管理人设在不同地区，响应当地相关政策，专注某一地区投资的；又或是为了设置不同私募基金管理人专注于投向不同行业的等等。
2. 集团化私募基金管理人应当符合持续合规展业要求
集团化私募基金管理人还应当持续、合规、有效展业。该规定目前已经体现在集团化新私募基金管理人申请登记时，该集团化旗下存量私募基金管理人应当具备较高的展业水平，而《备案办法》施行后，可能也将持续考察新登记的私募基金管理人是否符合展业要求。
3. 集团化私募基金管理人应当各自具备独立性
集团化私募基金管理人应当建立业务风险隔离、避免同业化竞争、关联交易管理和防范利益冲突等内控制度，控股股东、实际控制人应当合理区分各私募基金管理人的业务范围。
如上文提到，许多集团化私募基金管理人按照投向标的、地区或投向行业进行业务区分，集团应当协调各管理人的专注领域，通过制定集团化私募管理制度，避免利益冲突、同业化竞争等风险。
4. 提高集团化管理的效率
为方便集团化管理和减低管理的运营成本、人员成本等，《备案办法》对集团化私募的专职员工人数要求作出了特殊规定，即专职员工不少于5人，但对集团化私募基金管理人另有规定的，从其规定。此外，在对合规风控负责人及普通员工不得在其他营利性机构兼职的限制规定上，也同样增加例外条款，即协会对集团化私募基金管理人另有规定的，从其规定。协会表示，接下来将会发布集团化指引，作为《备案办法》的配套规则。
此外，我们认为《备案办法》取消原本《私募基金管理人登记须知》中对于兼职的高管不能超过全部高管人数1/2的限制，不再一昧从人数上进行强制限制，一方面给予了市场主体更多的自主灵活性，另一方面也方便了集团化管理，为集团内的人员兼职、团队资源共享打开了道路。未来，集团化旗下各私募管理人，可能可以构建更为统一的人员体系，比如，集团各私募在投研团队上依然保持独立专职，以实现展业方向区分，但可能在销售募集团队、合规风控团队、财务人事行政团队上实现共享与统一。但协会仍会关注兼职过多的高管，对此类情况加强核查和问询。
本次《备案办法》的发布，标志着即便是同一国资旗下，由于分属不同的实际控制人，分属不同的“私募集团”，对于根据不同板块需求新设申请不同的私募基金管理人，存在着很大的操作空间。结合团队最近通过的两个国资私募基金管理人登记备案，集团穿透后的最终实控人为某市自贸区管委会，其本身已有多家既存管理人，但是协会仍然批准备案。结合新规，笔者认为背后的逻辑为区管委会旗下有几家一级子公司，所以协会允许存在几个实际控制人“名额”，由此可以形成多个“私募集团”。结合实际情况，再比如部分央企或直辖市国资一级公司旗下，本身业务板块众多，的确也不适合只允许搭建一个“私募集团”。