摘要：
自上海、深圳等地提出网贷资金存管的属地化政策后，引发业界与媒体的热议，本文指出监管机关从自身便利角度采取“一刀切”的属地化政策无益于降低网贷平台的资金风险，且存在涉嫌违反《反垄断法》，以及可能引发监管竞次与监管套利等诸多问题。为此，就网贷资金存管的近期与远期规划提出以下政策建议：
（1）从远期看，监管政策应明确银行开展网贷资金存管业务的技术与风险管理要求，对开展网贷资金存管的银行采用名单化备案制管理；
（2）当前亟需建立资金存管银行与监管机关的信息共享机制，完善资金存管的监管透明度要求；
（3）须建立资金存管银行对网贷平台的持续审核与法律风险评估机制；
（4）在近期，暂不对从事资金存管的银行做物理条件的硬性要求，但须保障监管机关对银行存管系统、风险管理体系及资金存管信息的获取权。
一、问题提出
网络借贷信息中介机构（简称“网贷平台”）自诞生之日起就受诟病，由于监管真空，网贷平台在践行普惠金融的同时也暴露了很多问题，尤其自2015年底以降， “P2P平台跑路”呈现高发趋势，对整个社会造成了恶劣影响。为此，2016年8月银监会、工信部等四部委联合发布《网络信息中介机构业务管理暂行办法》（简称“《暂行办法》”），要求网贷平台实行自身资金与出借人和借款人资金隔离管理，并选择符合条件的银行业金融机构作为出借人与借款人的资金存管机构。至此，网贷平台资金存管正式被纳入监管。但对于以何种标准选择何种银行作为资金存管机构，《暂行办法》仍未明确。
继广东省、厦门市发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法实施细则（征求意见稿）》以来，2017年6月，上海市、深圳市、北京市分别发布了相关网络借贷信息中介机构备案登记管理办法的征求意见稿，对网贷平台资金存管做出相应规定。当前网贷平台资金存管政策呈三种监管倾向：第一种，选择在本地设有经营实体的银行作为资金存管银行；第二种，作为资金存管的银行业金融机构须经当地监管机关认可；第三种，只规定网贷平台与银行金融机构签署资金存管协议，对银行的要求不做具体规定。（相关政策如下表）
从上述监管政策看，监管机关对于资金存管银行的选择较为谨慎，尤其是北京、上海、深圳等作为网贷平台比较集中的地区，对待互联网金融采取更为谨慎的态度，部分地区甚至提出资金存管银行属地化要求。但实践中，此种属地化政策是否可行且能否实现监管目的，实施后又会产生怎样的问题，进而会对金融行业产生怎样的影响，均存在较多疑问？
二、网贷资金存管现状
1、多数银行无法满足当地监管机关属地化资金存管的要求。
据不完全统计，截至2017年6月底，全国1553家正常运营的网贷平台中，已上线银行资金存管系统的平台为256家，另有160家平台已与银行签订存管协议但尚未上线存管系统。从网贷交易规模靠前的北京、上海、深圳三地来看，其正常运营的平台分别为268家、227家、326家，其中对应上线资金存管系统的平台数为57家、28家、88家。在存管银行方面，到6月底已有56家银行与P2P开展资金存管合作，包括全国性的股份银行、民营银行及城商行。其中，接入平台最多的8家银行及对接情况分别为：华兴银行62家、江西银行48家、恒丰银行25家、浙商银行23家、厦门银行17家、徽商银行15家、北京银行7家、兴业银行5家。这8家银行中，华兴银行、江西银行、徽商银行、厦门银行均未在北京、上海、深圳设立分行或网点。[1]
可见，目前城商银行已经充当了网贷平台资金存管市场的主力，而且从上海、深圳两地来看，若推行“属地化”存管要求，将会有超过70家已上线银行存管或签署银行存管协议的网贷平台受到影响（占两地全部已上线银行存管或签署银行存管协议的网贷平台的一半以上）。从现状看，监管机关应当重新审视网贷平台资金存管银行“属地化”管理规定。
2、符合属地化政策要求的银行事实上已将网贷平台定位为“信用中介”，部分银行带有歧视性的存管门槛妨碍了互联网金融市场的统一与竞争。
事实上，大量网贷平台无法与在上海、北京等设经营实体的银行签约主要在于这些银行资金存管门槛过高，且部分带有歧视性要求。由于监管趋严，加上网贷行业的高风险性，规模较大的股份制商业银行在开展网贷平台资金存管业务方面极为谨慎，往往对网贷平台注册资本/实缴资本、业务量、风控水平、高管背景等方面有较高的硬性标准，甚至有银行还要求网贷平台有不低于30%比例的国有背景或上市公司股东。这些门槛的设置直接将部分规模较小但业务合规的网贷平台拒之门外。相反，大部分具备资金存管资质的城商银行由于门槛相对较低，受到网贷平台的青睐。
而从法律层面来看，既然《暂行办法》明确了“网贷平台的金融信息中介性质”，银行存管对网贷平台在注册资本或股东背景方面设置高门槛就显得多此一举。所谓信息中介，即仅为借款人与出借人实现直接借贷提供信息、撮合等服务，不提供增信服务，在风险承担上，网贷平台不承担借、贷双方违约而产生的任何信用风险、兑付风险，仅仅就信息披露承担责任。因此，网贷平台的注册资本能够满足其日常运营即可，并不一定要巨额投入。在这方面，银行存管对网贷平台注册资本设置过高的门槛甚至过分关注平台股东背景可能进一步误导借贷双方乃至全社会，使出借人误认为规模大的网贷平台在借款人违约后可以进行兑付，这一定程度与《暂行办法》的立法目的背道而驰。
三、网贷平台资金存管属地化政策存在的法律问题
地方监管机关提出资金存管银行“属地化”要求的用意，除了防范与控制网贷平台的资金风险外，更多地出于自身的监管便利、节约监管成本角度，但这种采取“一刀切”的监管方式极有可能与设定的目标背道而驰。
1、是否选择在当地设立营业网点的银行进行资金存管与降低网贷金融风险本身并无必然联系。
一方面，互联网金融的优势在于金融的跨时空性，通过将互联网融入金融市场，改变了传统金融行业因地域、时空限制带来的信息不对称，从而起到金融资源的配置作用。若在监管上，将属地化管理作为网贷平台资金存管银行的选择依据，人为设置各种不必要的时空限制，无疑会阻碍互联网金融的进一步创新发展，扼杀市场主体的积极性、创造性。
另一方面，监管机关在资金存管层面采取“一刀切”的方式忽略了一个重要问题，即是否在监管机关所在地设立银行营业网点与化解网贷行业风险之间不存在必然的逻辑关系。换言之，在监管机关无法确保在其所在地设有营业网点的银行就一定符合网贷平台资金存管要求。在没有法定标准的情况下，有营业网点不代表能够尽职履行监管义务，更不代表有充足的资金监管能力。资金存管的目的是为了化解金融风险，网贷资金存管银行的选择也应围绕这一根本目的展开，采用简单粗暴的“一刀切”手段短期来看节约了监管成本，但长期来看，若本地银行不符合监管要求，不履行存管义务，势必引发更高的金融风险。
2、强制推行属地化资金存管政策涉嫌行政垄断，政策自身的合法性存在法律瑕疵。
所谓行政垄断是指，行政机关滥用行政权力，违法提高市场准入门槛、违法指定特定企业从事特定业务、违法设置条件限制其他企业参与竞争等行为。根据《反垄断法》第32条、33条、37条之规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
有学者指出，网贷资金存管属地化政策涉嫌违反《反垄断法》[2]。从市场主体公平竞争的层面来看，监管机关应当为符合条件的银行在网贷资金存管业务开展创造良好的竞争环境，以市场的优胜劣汰选择符合监管要求的存管银行，而非设置地域限制排除竞争。属地化政策本身的出发点是为满足市场监管的需要，对该市场的正常运行作出必要的规范和限制，但金融监管机关不应在规范性文件中采取明确排除某类市场主体进入的方式。属地化政策明确排除了非监管机关所在地的银行进入本地网贷平台资金存管市场的可能性，侵犯了非监管机关所在地的银行的公平竞争权，一定程度上会对正常的经济活动、金融秩序及政府的内外形象会造成较大破坏和不利影响，涉嫌行政垄断，其合法性存疑。[3]
3、在上位监管政策真空的背景下，属地化政策极有可能引发监管竞次与监管套利，最终仍有可能损及监管机关所在地的经济发展与社会稳定。
现阶段，由于位阶更高的《暂行办法》并未就资金存管银行的选择设定明确标准，因此各地可以根据本地区的实际情况制定相应的标准。一般来说，金融业发达的东部地区往往监管趋严，可能要求网贷平台选择在本地/本市有经营实体的银行作为资金存管银行。但对于相对落后的中西部地区或者希望快速发展金融产业的地区来说，在网贷平台业务合规的情况下，将可能不会对其资金存管银行的选择设置地域限制。因此，各地资金存管政策的差异性会导致这种情况，即：无法与监管机关所在地有资金存管资质的银行达成资金存管协议的中小网贷平台为继续开展业务不得不变更注册地。一方面，将平台注册在中西部地区或其他监管相对谦和的地区；另一方面，仍在监管机关所在地设立子公司、关联企业或业务部门负责业务推广，以规避监管。若大量网贷平台采用这种趋利避害的策略，势必会造成监管套利，违背监管初衷。[4]
其一，在金融风险防范层面，表面上网贷平台变更了注册地，并对资金进行了银行存管，实际上仍然以业务推广的名义开展相关业务，实质上风险还留在监管机关所在地。在注册地和业务开展地监管机关均存在信息不对称、沟通不畅通的情况下，必然会产生监管真空，从而进一步加剧监管机关所在地金融风险。
其二，对于地方金融业发展来说，按照财务会计准则，网贷平台通过在本地设立推广主体开展推广业务，吸引本地投资者投资，但实际业务开展地获得的经营收入最终会体现在注册地的公司名下，这就在提升注册地税入的同时降低了网贷产业对监管机关所在地金融业贡献率。因此，网贷资金存管制度设计不当很可能会对监管机关所在地的金融业与经济发展产生消极影响。
可以说上述风险与收益的不对等性决定监管机关通过属地化政策确定网贷资金存管银行并不是明智的选择。
四、关于网贷资金存管的相关政策建议
鉴于现阶段网贷平台资金存管现状，及对网贷平台资金存管实行属地化政策带来的问题，本文认为，监管机关应当摒弃“一刀切”的监管策略，并建议从以下几个方面完善网贷平台的资金存管监管政策：
1、从长远看，监管机关应明确银行开展网贷资金存管业务的技术与风险管理要求，对开展网贷资金存管的银行采用名单化备案管理。
资金存管对于网贷行业风险控制至关重要，因此，在资金存管银行的选择上必须要有严格的要求，不仅是形式要求，还应考虑存管银行的资金存管系统开发能力、风险管理能力、对互联网金融业务与交易结构的把握能力等实质要求。对此，监管机关可以通过存管银行备案制，并设定相应的技术与风险控制准入门槛，从而确定监管机关所在地网贷平台资金存管银行的名单，进而从根本上掌握各存管银行的存管能力、风控水平。例如，可要求开展网贷资金存管业务的银行须根据本地金融监管机关的要求提交相关资料进行备案，否则不得在本地开展网贷平台资金存管业务。
2、亟需建立存管银行与监管机关的信息共享机制。
为落实银行的资金存管义务，保障监管信息的透明度，应当建立存管银行与监管机关的信息共享机制。具体可规定，开展本地网贷平台资金存管的银行应当将其存管系统与监管机关的监管系统进行对接，并按照规定定期向监管机关披露资金存管情况。若存管银行怠于披露存管信息，或未按规定与监管机关就资金存管开展信息共享，监管机关可将其从监管银行名单中剔除，取消其在监管机关所在地开展网贷平台资金存管的资格。
通过信息共享机制的建立，监管机关能够从根本上掌握网贷平台资金存管的状况，以及银行是否尽职履行其存管义务，真正从金融风险防控的角度确定与选择合格的存管银行。
3、建立资金存管银行对网贷平台的持续审核与法律风险评估机制。
目前，上海市、深圳市出台的管理办法征求意见稿均将“由律师事务所出具的法律意见书”作为网贷平台申请备案登记的必要材料，但各地征求意见稿仅规定网贷平台初次备案登记需提交律师事务所出具的法律意见书，而对设立后的持续监管缺乏有效的规制。而实践中，如果网贷平台初始设立或设立时间较短，在业务方面违规的可能性较小，但若运营一段时间极有可能产生违规操作。因此，为防范金融风险，建议监管机关要求存管银行对网贷平台进行定期检查，并要求资金存管银行每年对合作网贷平台进行法律风险评估，并将评估报告向监管机关进行披露，以此建立持续监管机制，及时发现风险与问题。
4、鉴于监管机关对银行开展资金存管业务监管的经验须不断积累，建议暂不对从事资金存管的银行做物理条件的硬性要求，但须保障监管机关对银行存管系统、风险管理体系及资金存管信息的获取权。
互联网交易的跨地域性，金融交易的跨时间性，决定了监管机关对银行开展资金存管业务的监管存在一定的难度，一方面涉及监管信息系统与银行资金存管系统、网贷平台的交易系统三者之间的无缝对接问题，另一方面还涉及监管原则、监管标准与条件、检测数据等监管规则的制定，以及银行、网贷平台的相互配合问题。因此，在短期内可能尚无法制定出一套相对完善的网贷资金存管监管政策。故而，建议暂不对从事资金存管的银行做物理条件的硬性要求，但须保障监管机关对银行存管系统、风险管理体系及资金存管信息的获取权，以实现监管机关与存管银行之间的信息对称，并使监管机关从中积累必要的监管经验，为制定专项的网贷平台银行资金存管业务的监管政策奠定基础。
注释：
[1] 参见零壹财经发布的《沪、深网贷资金存管属地化影响报告》，2017年7月9日。
[2] 杨东：“网贷资金存管属地化政策违反Regtech趋势于反垄断法”，微信公共平台《众筹金融研究院》，2017年7月6日。
[3] 关于行政垄断的司法案例可参见最高人民法院于2015年10月22日发布的《最高人民法院发布10起人民法院经济行政典型案例》中南京发尔士新能源有限公司诉南京市江宁区人民政府行政决定案。
[4] 监管套利系市场主体利用制度之间的差异和不协调来转变外部制度约束或进行因制度障碍而不能直接进行的经济活动，以此来获得成本的节约或竞争利得。监管套利的实质是减轻监管负担的行为。实践中一种典型的方式是监管套利者通过将业务由一个监管主体的监管转移到另一个监管主体的监管之下，则实现了从一种监管制度向另一种监管制度的转化。
自上海、深圳等地提出网贷资金存管的属地化政策后，引发业界与媒体的热议，本文指出监管机关从自身便利角度采取“一刀切”的属地化政策无益于降低网贷平台的资金风险，且存在涉嫌违反《反垄断法》，以及可能引发监管竞次与监管套利等诸多问题。为此，就网贷资金存管的近期与远期规划提出以下政策建议：
（1）从远期看，监管政策应明确银行开展网贷资金存管业务的技术与风险管理要求，对开展网贷资金存管的银行采用名单化备案制管理；
（2）当前亟需建立资金存管银行与监管机关的信息共享机制，完善资金存管的监管透明度要求；
（3）须建立资金存管银行对网贷平台的持续审核与法律风险评估机制；
（4）在近期，暂不对从事资金存管的银行做物理条件的硬性要求，但须保障监管机关对银行存管系统、风险管理体系及资金存管信息的获取权。
一、问题提出
网络借贷信息中介机构（简称“网贷平台”）自诞生之日起就受诟病，由于监管真空，网贷平台在践行普惠金融的同时也暴露了很多问题，尤其自2015年底以降， “P2P平台跑路”呈现高发趋势，对整个社会造成了恶劣影响。为此，2016年8月银监会、工信部等四部委联合发布《网络信息中介机构业务管理暂行办法》（简称“《暂行办法》”），要求网贷平台实行自身资金与出借人和借款人资金隔离管理，并选择符合条件的银行业金融机构作为出借人与借款人的资金存管机构。至此，网贷平台资金存管正式被纳入监管。但对于以何种标准选择何种银行作为资金存管机构，《暂行办法》仍未明确。
继广东省、厦门市发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法实施细则（征求意见稿）》以来，2017年6月，上海市、深圳市、北京市分别发布了相关网络借贷信息中介机构备案登记管理办法的征求意见稿，对网贷平台资金存管做出相应规定。当前网贷平台资金存管政策呈三种监管倾向：第一种，选择在本地设有经营实体的银行作为资金存管银行；第二种，作为资金存管的银行业金融机构须经当地监管机关认可；第三种，只规定网贷平台与银行金融机构签署资金存管协议，对银行的要求不做具体规定。（相关政策如下表）
政策文件 | 网贷平台资金存管的相关条款 | ||
属地化政策 | 经监管机关认可 | 对存管银行无要求 | |
《广东省网络借贷信息中介机构备案登记管理实施细则（征求意见稿）》 | × | × | 第十七条网络借贷信息中介机构在完成备案登记后，应当持省金融办出具的备案登记证明文件，与银行业金融机构签订资金存管协议，并将资金存管协议的复印件在该协议签订后5个工作日内反馈工商登记注册地所在市人民政府金融监管机关。 |
× | × | 第十六条网贷机构在完成备案登记后，应当与银行业金融机构签订资金存管协议，并将资金存管协议的复印件在该协议签订后5个工作日内反馈市金融办。 | |
第十五条网络借贷信息中介机构取得备案登记后，应当在6个月内完成以下事项： （一）涉及…… （二）选择在本市设有经营实体且符合相关条件的商业银行进行客户资金存管。 网络借贷信息中介机构应当在上述每一事项办理完成后5个工作日内，通过注册地所在区监管机关，向市金融办书面报备。 | × | × | |
第九条网络借贷信息中介机构申请备案登记，应当符合以下条件： （一）设置风控合规部门，具有开展网络借贷信息中介服务的风险管理能力。……（六）与在深圳市行政辖区内设有分行以上（含）级别机构的商业银行达成资金存管安排。（七）从事金融业相关工作5年以上，并具有大学本科以上（含）学历的高级管理人员不少于3名。（八）法律、法规、规章和相关文件规定的其他条件。 | × | × | |
《北京市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（试行）（征求意见稿）》 | × | 第十五条[资金存管] 网络借贷信息中介机构在完成备案登记和增值电信业务经营许可后，应当持本市网络借贷信息中介机构备案登记证明文件和增值电信业务经营许可证，选择由本市监管机关认可的银行业金融机构签订资金存管协议，并将资金存管协议的复印件在协议签订后5个工作日内反馈所在区金融办，区金融办应当于5个工作日内报市金融工作局。 | × |
从上述监管政策看，监管机关对于资金存管银行的选择较为谨慎，尤其是北京、上海、深圳等作为网贷平台比较集中的地区，对待互联网金融采取更为谨慎的态度，部分地区甚至提出资金存管银行属地化要求。但实践中，此种属地化政策是否可行且能否实现监管目的，实施后又会产生怎样的问题，进而会对金融行业产生怎样的影响，均存在较多疑问？
二、网贷资金存管现状
1、多数银行无法满足当地监管机关属地化资金存管的要求。
据不完全统计，截至2017年6月底，全国1553家正常运营的网贷平台中，已上线银行资金存管系统的平台为256家，另有160家平台已与银行签订存管协议但尚未上线存管系统。从网贷交易规模靠前的北京、上海、深圳三地来看，其正常运营的平台分别为268家、227家、326家，其中对应上线资金存管系统的平台数为57家、28家、88家。在存管银行方面，到6月底已有56家银行与P2P开展资金存管合作，包括全国性的股份银行、民营银行及城商行。其中，接入平台最多的8家银行及对接情况分别为：华兴银行62家、江西银行48家、恒丰银行25家、浙商银行23家、厦门银行17家、徽商银行15家、北京银行7家、兴业银行5家。这8家银行中，华兴银行、江西银行、徽商银行、厦门银行均未在北京、上海、深圳设立分行或网点。[1]
可见，目前城商银行已经充当了网贷平台资金存管市场的主力，而且从上海、深圳两地来看，若推行“属地化”存管要求，将会有超过70家已上线银行存管或签署银行存管协议的网贷平台受到影响（占两地全部已上线银行存管或签署银行存管协议的网贷平台的一半以上）。从现状看，监管机关应当重新审视网贷平台资金存管银行“属地化”管理规定。
2、符合属地化政策要求的银行事实上已将网贷平台定位为“信用中介”，部分银行带有歧视性的存管门槛妨碍了互联网金融市场的统一与竞争。
事实上，大量网贷平台无法与在上海、北京等设经营实体的银行签约主要在于这些银行资金存管门槛过高，且部分带有歧视性要求。由于监管趋严，加上网贷行业的高风险性，规模较大的股份制商业银行在开展网贷平台资金存管业务方面极为谨慎，往往对网贷平台注册资本/实缴资本、业务量、风控水平、高管背景等方面有较高的硬性标准，甚至有银行还要求网贷平台有不低于30%比例的国有背景或上市公司股东。这些门槛的设置直接将部分规模较小但业务合规的网贷平台拒之门外。相反，大部分具备资金存管资质的城商银行由于门槛相对较低，受到网贷平台的青睐。
而从法律层面来看，既然《暂行办法》明确了“网贷平台的金融信息中介性质”，银行存管对网贷平台在注册资本或股东背景方面设置高门槛就显得多此一举。所谓信息中介，即仅为借款人与出借人实现直接借贷提供信息、撮合等服务，不提供增信服务，在风险承担上，网贷平台不承担借、贷双方违约而产生的任何信用风险、兑付风险，仅仅就信息披露承担责任。因此，网贷平台的注册资本能够满足其日常运营即可，并不一定要巨额投入。在这方面，银行存管对网贷平台注册资本设置过高的门槛甚至过分关注平台股东背景可能进一步误导借贷双方乃至全社会，使出借人误认为规模大的网贷平台在借款人违约后可以进行兑付，这一定程度与《暂行办法》的立法目的背道而驰。
三、网贷平台资金存管属地化政策存在的法律问题
地方监管机关提出资金存管银行“属地化”要求的用意，除了防范与控制网贷平台的资金风险外，更多地出于自身的监管便利、节约监管成本角度，但这种采取“一刀切”的监管方式极有可能与设定的目标背道而驰。
1、是否选择在当地设立营业网点的银行进行资金存管与降低网贷金融风险本身并无必然联系。
一方面，互联网金融的优势在于金融的跨时空性，通过将互联网融入金融市场，改变了传统金融行业因地域、时空限制带来的信息不对称，从而起到金融资源的配置作用。若在监管上，将属地化管理作为网贷平台资金存管银行的选择依据，人为设置各种不必要的时空限制，无疑会阻碍互联网金融的进一步创新发展，扼杀市场主体的积极性、创造性。
另一方面，监管机关在资金存管层面采取“一刀切”的方式忽略了一个重要问题，即是否在监管机关所在地设立银行营业网点与化解网贷行业风险之间不存在必然的逻辑关系。换言之，在监管机关无法确保在其所在地设有营业网点的银行就一定符合网贷平台资金存管要求。在没有法定标准的情况下，有营业网点不代表能够尽职履行监管义务，更不代表有充足的资金监管能力。资金存管的目的是为了化解金融风险，网贷资金存管银行的选择也应围绕这一根本目的展开，采用简单粗暴的“一刀切”手段短期来看节约了监管成本，但长期来看，若本地银行不符合监管要求，不履行存管义务，势必引发更高的金融风险。
2、强制推行属地化资金存管政策涉嫌行政垄断，政策自身的合法性存在法律瑕疵。
所谓行政垄断是指，行政机关滥用行政权力，违法提高市场准入门槛、违法指定特定企业从事特定业务、违法设置条件限制其他企业参与竞争等行为。根据《反垄断法》第32条、33条、37条之规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
有学者指出，网贷资金存管属地化政策涉嫌违反《反垄断法》[2]。从市场主体公平竞争的层面来看，监管机关应当为符合条件的银行在网贷资金存管业务开展创造良好的竞争环境，以市场的优胜劣汰选择符合监管要求的存管银行，而非设置地域限制排除竞争。属地化政策本身的出发点是为满足市场监管的需要，对该市场的正常运行作出必要的规范和限制，但金融监管机关不应在规范性文件中采取明确排除某类市场主体进入的方式。属地化政策明确排除了非监管机关所在地的银行进入本地网贷平台资金存管市场的可能性，侵犯了非监管机关所在地的银行的公平竞争权，一定程度上会对正常的经济活动、金融秩序及政府的内外形象会造成较大破坏和不利影响，涉嫌行政垄断，其合法性存疑。[3]
3、在上位监管政策真空的背景下，属地化政策极有可能引发监管竞次与监管套利，最终仍有可能损及监管机关所在地的经济发展与社会稳定。
现阶段，由于位阶更高的《暂行办法》并未就资金存管银行的选择设定明确标准，因此各地可以根据本地区的实际情况制定相应的标准。一般来说，金融业发达的东部地区往往监管趋严，可能要求网贷平台选择在本地/本市有经营实体的银行作为资金存管银行。但对于相对落后的中西部地区或者希望快速发展金融产业的地区来说，在网贷平台业务合规的情况下，将可能不会对其资金存管银行的选择设置地域限制。因此，各地资金存管政策的差异性会导致这种情况，即：无法与监管机关所在地有资金存管资质的银行达成资金存管协议的中小网贷平台为继续开展业务不得不变更注册地。一方面，将平台注册在中西部地区或其他监管相对谦和的地区；另一方面，仍在监管机关所在地设立子公司、关联企业或业务部门负责业务推广，以规避监管。若大量网贷平台采用这种趋利避害的策略，势必会造成监管套利，违背监管初衷。[4]
其一，在金融风险防范层面，表面上网贷平台变更了注册地，并对资金进行了银行存管，实际上仍然以业务推广的名义开展相关业务，实质上风险还留在监管机关所在地。在注册地和业务开展地监管机关均存在信息不对称、沟通不畅通的情况下，必然会产生监管真空，从而进一步加剧监管机关所在地金融风险。
其二，对于地方金融业发展来说，按照财务会计准则，网贷平台通过在本地设立推广主体开展推广业务，吸引本地投资者投资，但实际业务开展地获得的经营收入最终会体现在注册地的公司名下，这就在提升注册地税入的同时降低了网贷产业对监管机关所在地金融业贡献率。因此，网贷资金存管制度设计不当很可能会对监管机关所在地的金融业与经济发展产生消极影响。
可以说上述风险与收益的不对等性决定监管机关通过属地化政策确定网贷资金存管银行并不是明智的选择。
四、关于网贷资金存管的相关政策建议
鉴于现阶段网贷平台资金存管现状，及对网贷平台资金存管实行属地化政策带来的问题，本文认为，监管机关应当摒弃“一刀切”的监管策略，并建议从以下几个方面完善网贷平台的资金存管监管政策：
1、从长远看，监管机关应明确银行开展网贷资金存管业务的技术与风险管理要求，对开展网贷资金存管的银行采用名单化备案管理。
资金存管对于网贷行业风险控制至关重要，因此，在资金存管银行的选择上必须要有严格的要求，不仅是形式要求，还应考虑存管银行的资金存管系统开发能力、风险管理能力、对互联网金融业务与交易结构的把握能力等实质要求。对此，监管机关可以通过存管银行备案制，并设定相应的技术与风险控制准入门槛，从而确定监管机关所在地网贷平台资金存管银行的名单，进而从根本上掌握各存管银行的存管能力、风控水平。例如，可要求开展网贷资金存管业务的银行须根据本地金融监管机关的要求提交相关资料进行备案，否则不得在本地开展网贷平台资金存管业务。
2、亟需建立存管银行与监管机关的信息共享机制。
为落实银行的资金存管义务，保障监管信息的透明度，应当建立存管银行与监管机关的信息共享机制。具体可规定，开展本地网贷平台资金存管的银行应当将其存管系统与监管机关的监管系统进行对接，并按照规定定期向监管机关披露资金存管情况。若存管银行怠于披露存管信息，或未按规定与监管机关就资金存管开展信息共享，监管机关可将其从监管银行名单中剔除，取消其在监管机关所在地开展网贷平台资金存管的资格。
通过信息共享机制的建立，监管机关能够从根本上掌握网贷平台资金存管的状况，以及银行是否尽职履行其存管义务，真正从金融风险防控的角度确定与选择合格的存管银行。
3、建立资金存管银行对网贷平台的持续审核与法律风险评估机制。
目前，上海市、深圳市出台的管理办法征求意见稿均将“由律师事务所出具的法律意见书”作为网贷平台申请备案登记的必要材料，但各地征求意见稿仅规定网贷平台初次备案登记需提交律师事务所出具的法律意见书，而对设立后的持续监管缺乏有效的规制。而实践中，如果网贷平台初始设立或设立时间较短，在业务方面违规的可能性较小，但若运营一段时间极有可能产生违规操作。因此，为防范金融风险，建议监管机关要求存管银行对网贷平台进行定期检查，并要求资金存管银行每年对合作网贷平台进行法律风险评估，并将评估报告向监管机关进行披露，以此建立持续监管机制，及时发现风险与问题。
4、鉴于监管机关对银行开展资金存管业务监管的经验须不断积累，建议暂不对从事资金存管的银行做物理条件的硬性要求，但须保障监管机关对银行存管系统、风险管理体系及资金存管信息的获取权。
互联网交易的跨地域性，金融交易的跨时间性，决定了监管机关对银行开展资金存管业务的监管存在一定的难度，一方面涉及监管信息系统与银行资金存管系统、网贷平台的交易系统三者之间的无缝对接问题，另一方面还涉及监管原则、监管标准与条件、检测数据等监管规则的制定，以及银行、网贷平台的相互配合问题。因此，在短期内可能尚无法制定出一套相对完善的网贷资金存管监管政策。故而，建议暂不对从事资金存管的银行做物理条件的硬性要求，但须保障监管机关对银行存管系统、风险管理体系及资金存管信息的获取权，以实现监管机关与存管银行之间的信息对称，并使监管机关从中积累必要的监管经验，为制定专项的网贷平台银行资金存管业务的监管政策奠定基础。
注释：
[1] 参见零壹财经发布的《沪、深网贷资金存管属地化影响报告》，2017年7月9日。
[2] 杨东：“网贷资金存管属地化政策违反Regtech趋势于反垄断法”，微信公共平台《众筹金融研究院》，2017年7月6日。
[3] 关于行政垄断的司法案例可参见最高人民法院于2015年10月22日发布的《最高人民法院发布10起人民法院经济行政典型案例》中南京发尔士新能源有限公司诉南京市江宁区人民政府行政决定案。
[4] 监管套利系市场主体利用制度之间的差异和不协调来转变外部制度约束或进行因制度障碍而不能直接进行的经济活动，以此来获得成本的节约或竞争利得。监管套利的实质是减轻监管负担的行为。实践中一种典型的方式是监管套利者通过将业务由一个监管主体的监管转移到另一个监管主体的监管之下，则实现了从一种监管制度向另一种监管制度的转化。