前言
2004年，国务院《关于投资体制改革的决定》文件提到：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此后，代建制度、模式正式推行。
按照业主（委托方）主体差异，分为政府投资项目代建和商业项目代建。
政府项目代建
指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建人），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付业主（使用单位）的制度。
商业项目代建
指委托单位提供土地并承担全部或主要的投资，代建单位承担项目的开发建设、全过程管理任务，并通过收取代建费用等方式获益。
根据定义，代建模式结构如下：
其结构与委托合同、传统的建设工程承发包模式相似，但又存在区别，如下：
各法院对委托代建合同性质、规则的不同的理解与适用，直接导致关于工程款支付主体裁判规则的不同。由于法律层面上并未对“代建制”予以专门规制，导致司法实践中与委托代建相关的实务问题的认定不一。
本文通过浅析委托代建项目的工程款支付主体的归属，并展开论述。
01、代建工程款支付主体业主（使用人）
案例：新疆维吾尔自治区高级人民法院（2022）新民申1176号再审裁定书
业主：国能新疆公司
代建人：龙润公司
承建人：永隆公司
法院认为：第一，根据装修合同约定，国能新疆公司系合同相对方和发包人，亦是合同项下工程的所有权人，履行付款责任是其应当承担的合同义务。三方在该合同中约定由龙润公司向永隆公司支付工程款的内容仅为工程款的支付方式，并不能免除国能新疆公司的付款责任。第二，国能新疆公司与龙润公司之间存在的委托代建合同仅能约束该合同相对方，并不能对该合同之外的其他主体产生约束力，国能新疆公司以其与龙润公司之间的委托代建合同主张免除其向永隆公司的付款义务缺乏合同依据。第三，《中华人民共和国合同法》第四百零三条及《中华人民共和国民法典》第九百二十六条规定，受托人以自己的名义与第三人订立合同，且第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系，当受托人因委托人的原因对第三人不履行义务时，在受托人披露委托人后，第三人可选择要求委托人代履行合同债务，也可选择要求受托人履行合同债务。而本案中，国能新疆公司与龙润公司共同与永隆公司订立案涉装修合同，永隆公司明知国能新疆公司与龙润公司之间的委托代建关系，故本案不能适用上述隐名代理的法律规定。国能新疆公司以上述法律规定要求永隆公司只能向一方主体主张权利的再审申请理由与本案客观事实不符。综上，国能新疆公司主张不应向永隆公司支付工程款的再审申请理由，本院不予支持。
02、代建工程款支付主体代建人（发包方）
《回顾与展望》——原最高人民法院法官冯小光写在《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》颁布实施三周年之际。该文提到：
立法机关的立法理念是将占建筑市场很大份额的政府工程实行强制的委托代建制度。委托代建合同与施工合同是两个独立的法律关系，原则上在审理建设工程施工合同纠纷案件中，不宜追加委托人为本案当事人，不宜判令委托人对发包人偿还工程欠款承担连带责任。委托人也无权以承包人为被告向人民法院提起诉讼，主张承包人对工程质量缺陷承担责任。委托人与代建人就委托代建合同发生的纠纷，也不宜追加承包人为本案当事人。
* 注：该文在《民事审判指导与参考》总第33期（2008年5月）发布。
案例：最高人民法院——(2017)最高法民申1388号再审裁定书
业主：合川工投公司
代建人：鑫路房地产公司
承包人：博海建设公司/大足城投公司
法院认定：本案中，《联合建设合作协议》的签约人为合川工投公司与鑫路房地产公司，而《建设工程施工合同》的签约人为鑫路房地产公司与博海建设公司。根据“合同相对性”原则，合同仅对合同当事人产生法律约束力，合同一方当事人原则上仅能向另一方当事人提出合同上的请求或提起诉讼，而不能依据合同向合同当事人以外的第三人提出请求。大足城投公司替代博海建设公司参加诉讼后，其权利义务应与此前的博海建设公司保持一致。大足城投公司依据《建设工程施工合同》主张欠付工程款的支付，应当向鑫路房地产公司提出请求。虽然合川工投公司、鑫路房地产公司与博海建设公司共同签订了《补充合同》，但该《补充合同》明确主协议是《联合建设合作协议》，而非《建设工程施工合同》。且从《补充合同》的内容看，该合同没有对三方当事人之间的关系进行变更，合川工投公司虽是涉案项目工程款的实际支付主体，但并不能导致其直接向博海建设公司承担工程款及利息的支付责任或连带清偿责任。故二审有关大足城投公司要求合川工投公司对涉案工程款及利息承担支付责任于法无据的认定，并无不当。
案例：广东省珠海市中级人民法院（2020）粤04民终3825号民事判决书
业主：珠海市政府
代建人：珠海水务集团
承建人：深圳中邦公司
关于珠海水务集团主张其只是代建人，不承担工程款的结算和支付义务的意见。本院认为，根据《施工招标文件》和《广东省建设工程施工合同》，珠海水务集团是工程的招标人和合同的一方当事人，根据《广东省建设工程施工合同》第九条、第67.1、67.5款的约定，珠海水务集团负有结算和付款的义务。至于工程款项要上报市政财局审批拔付，是珠海水务集团作为国有企业履行内部行政审批支付的手续，不能以此认定珠海水务集团不具有结算和付款义务。
03、代建工程款支付主体业主与代建人连带
《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》第4点
建设工程合同的发包人非建设工程项目的所有人，发包人以自己的名义实际履行合同的，建设工程的所有人与发包人共同对建设工程合同的履行承担连带责任。
工程代建合同的委托人与受托人共同对建设工程合同的履行承担连带责任，但建设工程合同明确约定仅由受托人、委托人或发包人承担合同约定义务的除外。
案例：广东省高级人民法院——（2019）粤民申12678号再审裁定书
业主：市少年宫
代建人：省建筑科学研究公司
承建人：化州建筑公司
法院认为：关于市少年宫、省建筑科学研究公司应否支付涉案工程款问题。省建筑科学研究公司与市少年宫签订《广州蓓蕾剧院改造工程代建服务合同》，约定省建筑科学研究公司作为涉案工程的代建单位，同时以发包人名义与化州建筑公司签订涉案工程施工合同，将涉案工程发包给化州建筑公司承包施工，并约定由省建筑科学研究公司向化州建筑公司支付相应工程款，故省建筑科学研究公司属于涉案工程的发包人。市少年宫作为涉案工程业主，在涉案《建设工程施工合同》《广州蓓蕾剧院改造工程补充协议》《广州蓓蕾剧院改造工程外接电源电缆施工合同》盖章及在涉案工程结算书出具意见、盖章的行为，应视为市少年宫愿意履行施工合同中发包人义务的意思表示，故市少年宫亦属于涉案工程发包人。因此，一、二审法院认定市少年宫、省建筑科学研究公司作为涉案工程共同发包人，均负有向化州建筑公司履行支付涉案工程款的义务，并无不当。省建筑科学研究公司主张其不是涉案工程发包人，缺乏事实和法律依据。
*注：该案省建科院因被扣划的款项向法院起诉市少年宫负担，广州市中级人民法院作出（2021）粤01民终13582号判决认为：根据在案的合同、函件等证据材料反映，市少年宫为涉案工程的业主、建设单位，省建科院仅作为代建人提供代建服务，负责工程项目建设全过程的组织管理工作，故省建科院对外承担支付工程款的义务后有权向市少年宫追偿，判决市少年宫向省建科院支付款项。
最后
本文通过对相关案例、规定的分析，发现各地法院对“代建制”委托代建合同责任主体的裁判规则不一。
笔者认为
首先，国务院推行代建制，目的是选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。将代建单位作为委托人，以其专业化及能力控制项目风险。以避免项目出现风险，导致委托人与承包人之间频频纠纷，影响项目的建设。因此，代建模式下工程款的付款责任应区分处理：
01、原则
遵从合同相对性及合同约定，合同已明确约定了付款责任的承担主体的，应遵从合同约定。
02、例外情形
无论是业主、代建方、承包人三方共同签署合同情形，还是代建方、承包人两方签署合同情形，如合同约定业主不承担支付责任或业主未参与签订施工合同，但业主却并未履行业主基本责任的特殊情形。如：
1、若业主通过代建合同的方式逃避建设工程施工合同法律责任的，如未足额向代建人支付工程款的；
2、建设过程中签订协议，业主做出支付价款的承诺的；
3、代建单位已无力支付工程价款等情形，业主获益的；
则为了充分保障处于弱势的承包人及农民工的利益，法院可以突破合同约定裁决业主在未付工程款范围内承担支付责任，避免部分业主利用合同约定一方面享受工程成果，另一方面却损害承包人利益。
另代建人承担支付责任后，有权向业主追偿。
2004年，国务院《关于投资体制改革的决定》文件提到：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此后，代建制度、模式正式推行。
按照业主（委托方）主体差异，分为政府投资项目代建和商业项目代建。
政府项目代建
指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建人），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付业主（使用单位）的制度。
商业项目代建
指委托单位提供土地并承担全部或主要的投资，代建单位承担项目的开发建设、全过程管理任务，并通过收取代建费用等方式获益。
根据定义，代建模式结构如下：
其结构与委托合同、传统的建设工程承发包模式相似，但又存在区别，如下：
各法院对委托代建合同性质、规则的不同的理解与适用，直接导致关于工程款支付主体裁判规则的不同。由于法律层面上并未对“代建制”予以专门规制，导致司法实践中与委托代建相关的实务问题的认定不一。
本文通过浅析委托代建项目的工程款支付主体的归属，并展开论述。
01、代建工程款支付主体业主（使用人）
案例：新疆维吾尔自治区高级人民法院（2022）新民申1176号再审裁定书
业主：国能新疆公司
代建人：龙润公司
承建人：永隆公司
法院认为：第一，根据装修合同约定，国能新疆公司系合同相对方和发包人，亦是合同项下工程的所有权人，履行付款责任是其应当承担的合同义务。三方在该合同中约定由龙润公司向永隆公司支付工程款的内容仅为工程款的支付方式，并不能免除国能新疆公司的付款责任。第二，国能新疆公司与龙润公司之间存在的委托代建合同仅能约束该合同相对方，并不能对该合同之外的其他主体产生约束力，国能新疆公司以其与龙润公司之间的委托代建合同主张免除其向永隆公司的付款义务缺乏合同依据。第三，《中华人民共和国合同法》第四百零三条及《中华人民共和国民法典》第九百二十六条规定，受托人以自己的名义与第三人订立合同，且第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系，当受托人因委托人的原因对第三人不履行义务时，在受托人披露委托人后，第三人可选择要求委托人代履行合同债务，也可选择要求受托人履行合同债务。而本案中，国能新疆公司与龙润公司共同与永隆公司订立案涉装修合同，永隆公司明知国能新疆公司与龙润公司之间的委托代建关系，故本案不能适用上述隐名代理的法律规定。国能新疆公司以上述法律规定要求永隆公司只能向一方主体主张权利的再审申请理由与本案客观事实不符。综上，国能新疆公司主张不应向永隆公司支付工程款的再审申请理由，本院不予支持。
02、代建工程款支付主体代建人（发包方）
《回顾与展望》——原最高人民法院法官冯小光写在《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》颁布实施三周年之际。该文提到：
立法机关的立法理念是将占建筑市场很大份额的政府工程实行强制的委托代建制度。委托代建合同与施工合同是两个独立的法律关系，原则上在审理建设工程施工合同纠纷案件中，不宜追加委托人为本案当事人，不宜判令委托人对发包人偿还工程欠款承担连带责任。委托人也无权以承包人为被告向人民法院提起诉讼，主张承包人对工程质量缺陷承担责任。委托人与代建人就委托代建合同发生的纠纷，也不宜追加承包人为本案当事人。
* 注：该文在《民事审判指导与参考》总第33期（2008年5月）发布。
案例：最高人民法院——(2017)最高法民申1388号再审裁定书
业主：合川工投公司
代建人：鑫路房地产公司
承包人：博海建设公司/大足城投公司
法院认定：本案中，《联合建设合作协议》的签约人为合川工投公司与鑫路房地产公司，而《建设工程施工合同》的签约人为鑫路房地产公司与博海建设公司。根据“合同相对性”原则，合同仅对合同当事人产生法律约束力，合同一方当事人原则上仅能向另一方当事人提出合同上的请求或提起诉讼，而不能依据合同向合同当事人以外的第三人提出请求。大足城投公司替代博海建设公司参加诉讼后，其权利义务应与此前的博海建设公司保持一致。大足城投公司依据《建设工程施工合同》主张欠付工程款的支付，应当向鑫路房地产公司提出请求。虽然合川工投公司、鑫路房地产公司与博海建设公司共同签订了《补充合同》，但该《补充合同》明确主协议是《联合建设合作协议》，而非《建设工程施工合同》。且从《补充合同》的内容看，该合同没有对三方当事人之间的关系进行变更，合川工投公司虽是涉案项目工程款的实际支付主体，但并不能导致其直接向博海建设公司承担工程款及利息的支付责任或连带清偿责任。故二审有关大足城投公司要求合川工投公司对涉案工程款及利息承担支付责任于法无据的认定，并无不当。
案例：广东省珠海市中级人民法院（2020）粤04民终3825号民事判决书
业主：珠海市政府
代建人：珠海水务集团
承建人：深圳中邦公司
关于珠海水务集团主张其只是代建人，不承担工程款的结算和支付义务的意见。本院认为，根据《施工招标文件》和《广东省建设工程施工合同》，珠海水务集团是工程的招标人和合同的一方当事人，根据《广东省建设工程施工合同》第九条、第67.1、67.5款的约定，珠海水务集团负有结算和付款的义务。至于工程款项要上报市政财局审批拔付，是珠海水务集团作为国有企业履行内部行政审批支付的手续，不能以此认定珠海水务集团不具有结算和付款义务。
03、代建工程款支付主体业主与代建人连带
《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》第4点
建设工程合同的发包人非建设工程项目的所有人，发包人以自己的名义实际履行合同的，建设工程的所有人与发包人共同对建设工程合同的履行承担连带责任。
工程代建合同的委托人与受托人共同对建设工程合同的履行承担连带责任，但建设工程合同明确约定仅由受托人、委托人或发包人承担合同约定义务的除外。
案例：广东省高级人民法院——（2019）粤民申12678号再审裁定书
业主：市少年宫
代建人：省建筑科学研究公司
承建人：化州建筑公司
法院认为：关于市少年宫、省建筑科学研究公司应否支付涉案工程款问题。省建筑科学研究公司与市少年宫签订《广州蓓蕾剧院改造工程代建服务合同》，约定省建筑科学研究公司作为涉案工程的代建单位，同时以发包人名义与化州建筑公司签订涉案工程施工合同，将涉案工程发包给化州建筑公司承包施工，并约定由省建筑科学研究公司向化州建筑公司支付相应工程款，故省建筑科学研究公司属于涉案工程的发包人。市少年宫作为涉案工程业主，在涉案《建设工程施工合同》《广州蓓蕾剧院改造工程补充协议》《广州蓓蕾剧院改造工程外接电源电缆施工合同》盖章及在涉案工程结算书出具意见、盖章的行为，应视为市少年宫愿意履行施工合同中发包人义务的意思表示，故市少年宫亦属于涉案工程发包人。因此，一、二审法院认定市少年宫、省建筑科学研究公司作为涉案工程共同发包人，均负有向化州建筑公司履行支付涉案工程款的义务，并无不当。省建筑科学研究公司主张其不是涉案工程发包人，缺乏事实和法律依据。
*注：该案省建科院因被扣划的款项向法院起诉市少年宫负担，广州市中级人民法院作出（2021）粤01民终13582号判决认为：根据在案的合同、函件等证据材料反映，市少年宫为涉案工程的业主、建设单位，省建科院仅作为代建人提供代建服务，负责工程项目建设全过程的组织管理工作，故省建科院对外承担支付工程款的义务后有权向市少年宫追偿，判决市少年宫向省建科院支付款项。
最后
本文通过对相关案例、规定的分析，发现各地法院对“代建制”委托代建合同责任主体的裁判规则不一。
笔者认为
首先，国务院推行代建制，目的是选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。将代建单位作为委托人，以其专业化及能力控制项目风险。以避免项目出现风险，导致委托人与承包人之间频频纠纷，影响项目的建设。因此，代建模式下工程款的付款责任应区分处理：
01、原则
遵从合同相对性及合同约定，合同已明确约定了付款责任的承担主体的，应遵从合同约定。
02、例外情形
无论是业主、代建方、承包人三方共同签署合同情形，还是代建方、承包人两方签署合同情形，如合同约定业主不承担支付责任或业主未参与签订施工合同，但业主却并未履行业主基本责任的特殊情形。如：
1、若业主通过代建合同的方式逃避建设工程施工合同法律责任的，如未足额向代建人支付工程款的；
2、建设过程中签订协议，业主做出支付价款的承诺的；
3、代建单位已无力支付工程价款等情形，业主获益的；
则为了充分保障处于弱势的承包人及农民工的利益，法院可以突破合同约定裁决业主在未付工程款范围内承担支付责任，避免部分业主利用合同约定一方面享受工程成果，另一方面却损害承包人利益。
另代建人承担支付责任后，有权向业主追偿。