因公共利益提前收回国有划拨用地补偿问题的相关探讨

背景
《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第五十八条规定了为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，收回国有土地使用权的，应当给予“适当补偿”。而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定了根据城市建设发展需要和城市规划的要求，划拨用地使用权可无偿收回。那么，在符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款第（一）项“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”的情形下，收回国有划拨用地的土地使用权及房屋是否应当补偿？若补偿，如何“适当补偿”？
一、土地使用权是否应当补偿？
相对于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，《中华人民共和国土地管理法》是上位法属于上位法和新法，理应优先适用。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的是“国有土地，不只是出让用地”，未排除收回划拨用地的情形。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条可知划拨用地的取得有两种方式，一种需要使用者缴纳补偿、安置等费用；另一种无偿取得使用。部分观点认为，有偿取得土地使用权应当以土地使用者是否缴纳了土地出让金来衡量。还有部分观点认为，对以缴纳了补偿、安置等费用的方式取得土地使用权的使用权人，其取得土地付出了一定成本，尽管未支付相关的土地出让金，其取得土地使用权仍然是有偿的。笔者比较赞同第二种观点。首先，对于缴纳了补偿、安置等费用的使用权人来说，尽管其缴纳的费用的最终享有者不是政府部门，但是其为取得土地使用权始终付出了一定成本，其取得土地使用权的方式还是有偿的。其次，衡量是否有偿取得应当是站在土地使用权人的角度，而不是政府部门的角度。
因此，笔者认为，鉴于划拨土地本身具有一定的公益性，取得时无须支付土地出让金，政府在收回时可以不支付补偿款。但根据对《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的理解，以及对《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有偿取得划拨用地的理解，对划拨用地土地使用权进行补偿是公平合理的。
目前云南省未明确如何对取得土地使用权时有成本支出的使用者是否进行补偿。我国部分省市已经对土地使用权取得成本的补偿进行明确，例如天津市的《土地管理条例》第五十八条第（二）款“以划拨方式取得国有土地使用权的，对土地使用权取得成本、土地开发投入给予适当补偿”。
二、针对土地使用权如何“适当补偿”？
适当补偿要做到公平合理，既要保护使用权人应得利益，又不能因此使使用权人获得超出合理范围的利益。
最高人民法院关于苏州阳澄湖华庆房地产有限公司、苏州市国土资源局资源行政管理一案中，持“收回划拨土地使用权应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿”的观点。
云南省高级人民法院关于张某某、陆良县人民政府土地行政管理一案中持“陆良县国土局在收回张某某国有土地使用权过程中，对张某某取得的行政划拨土地的补偿，已超出了其当初取得该幅国有土地使用权支付的对价。陆良县国土局给予张某某的补偿并无不当”的观点。即划拨土地的补偿适当高于取得土地成本是合理的，可不参照周边同类用地进行评估。
对于收回划拨用地的土地使用权如何“适当补偿”，实践中各法院各持己见，结合收回划拨用地时的实际情况，补偿时做到相对合理即符合“适当补偿”。
三、针对划拨土地上的房屋如何“适当补偿”？
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“……无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”；
关于划拨土地上拥有合法产权证的房屋应当补偿实践中并无争议。主流观点认为，尽管划拨用地具有公益性质，本身不是投资，决定了划拨用地不像出让用地一样具有市场价值，使土地使用权人因此获得增值的收益是不合理的。但基于对土地使用权人信赖利益的保护，只要是拥有合法产权证的房屋，应当按照收回土地时同片区、同类土地的价值评估后进行补偿。
结语
在符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条中“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”情形下收回国有划拨用地土地使用权的补偿问题，目前尚未形成完整的规范体系，亟需全面完善。