行政优益权简述

前言
实践中发生行政相对人以行政协议的形式，损害国家利益、公共利益的情形，对于该种情形的救济主要适用行政优益权制度。行政优益权是行政机关在特定情形单方变更、解除行政协议的权力，赋予行政机关行政优益权，能够切实保护国家利益、公共利益，同时对行政优益权严格限制，有利于保护行政相对人的信赖利益、行政协议的合意性以及行政相对人的合法权益。
一、概念
行政优益权是一个学理概念，在法律上未作明确界定，但在行政机关保护国家利益、公共利益领域普遍适用。其主要内容是在不具备法定解除、变更行政协议的条件下，为保护国家利益、公共利益，而赋予行政机关单方变更、解除行政协议的权力。
二、现状
由于行政优益权的法律法规规定较少，并且是一个行、民交叉的案件类型，具有行政性、民事协议性，需要同时适用行政法律法规、民事法律法规，所以在司法实践中，其行使条件、程序、救济、是否支持行使行政优益权、法律后果、诉讼时效、民事法律法规的适用等均因缺少详细依据，有较大的争议。目前司法实践中，对于行政优益权的适用较普遍认同行政性优先，同时亦认为不可忽视协议性，既支持行政优益权以保护国家利益、公共利益，又要严格限制行政优益权，以保护行政相对人的合法权益，保护诚实信用原则、信赖利益。
三、公私权之争
行政优益权涉及到国家利益、公共利益与行政相对人的利益，因此本质上是一个公、私权益之争的问题。总体而言，行政优益权作为保护国家利益、公共利益的一个公认制度，具有存在的必要性、合理性，属于不言而喻的，所以大多数情况下都是倾向于保护国家利益、公共利益，优先保护国家利益、公共利益，这是目前普遍的做法。由于行使行政优益权意味着行政相对人的权益减损，是对合同合意性的破坏，处理不当则可能会有损行政机关的诚信、公信力，令行政相对人产生怀疑不信任及觉得无保障等负面影响，同时在有些情况下单方变更、撤销行政协议也是有违诚信及对行政相对人信赖利益的侵犯，为保护行政相对人的合法权益不受非法侵犯，对于行政优益权亦应予以严格的限制，避免行政机关忽视行政相对人的合法权益，甚至借保护国家利益、公共利益之名肆意损害行政相对人的合法权益。
那么，既要保护国家利益、公共利益，又要保护行政相对人的合法权益，如何能够做得到呢？这无疑是一个难题，因为大多数情况下，两者存在根本性冲突，是无解的，是无法做到兼顾的，所以实践中大多数是两个极端，要么支持行使行政优益权，要么不支持，只有极少情况下仍可兼顾。
四、对行政相对人的保护
在行政优益权案件中，对于行政相对人的保护主要体现在：第一、要严格限制行政优益权的行使，行政机关应谨慎行使，避免对行政相对人权益造成不当损害，禁止利用职权滥用，禁止恶意不正当使用；第二、要尊重协议的合意性，支持适用民事相关法律法规的规定，确保行政协议行政诉讼案件中对行政相对人的保护不低于民事合同的保护程度，践行诚实信用、契约严守、契约正义，事先有承诺的原则上不允许行使行政优益权；第三、最小损害原则，能够继续履行的原则上不应解除；第四、程序正当，要保障行政相对人的陈述权、申辩权等重要权利；第五、行使行政优益权导致行政相对人损失的应予以补偿。
五、现行主要规定
我国没有行政法典，行政优益权的相关内容，主要规定有：
《行政复议法》第十一条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；”
《行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”、第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条 “人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”、第十六条 “在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”、第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”。
实践中，对于行政优益权的处理，除了适用对应的行政协议涉及的相关法律法规外，还会按行政法的基本原则，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一、比例原则等进行评价。
六、常见类型
法律上对行政优益权并没有分类，实践中行政优益权按行政协议性质，常见的有资源出让类行政协议比如国有土地使用权出让合同、矿业权出让合同，征收补偿类，主要是征收安置补偿协议；特许经营类，供水、供电、供气等特许经营协议等。常见的启动行政优益权的原因，一是签约过失类，二是违法违规类，主要表现为权力寻租、内部交易、消极腐败等，三是行政相对人隐瞒、欺诈类，四是情事变更，以及其他损害国家利益、公共利益的情形。部分意见认为，有法定或者约定事由的，直接按法定或者约定处理即可保护国家利益、公共利益，不属于行政优益权的情形。
七、实务操作
实践中，行政优益权由行政机关单方实施，其流程主要是在国家利益、公共利益受损时，作出需要变更、解除行政协议的告知书，听取当事人的陈述、申辩，作出变更、解除行政协议决定书，待该文书生效后申请非诉执行。在实施时，首先要确定行政机关具有相应的职权。其次行使行政优益权具有正当性、必要性，主要是存在国家利益、公共利益损害的情形，为了防止或消除对于社会公共利益的重大危害发生，保护国家利益、公共利益，如果不行使行政优益权国家利益、公共利益是否将会遭受重大损失。再次是要遵行必要合理的程序，由于我国没有专门的行政程序法，而行政处罚法规定了完善的行政程序，因此笔者认为为保障行政行为程序正当，一般可参考行政处罚法规定的通用性程序，主要是要告知行政优益权的事由、内容、有无补偿，以及保障当事人有陈述、申辩、权利救济等权利。此外，还要特别注意不能违反信赖利益保护、诚实信用原则，违背签署协议时的承诺、约定，或者明显存在恶意，同时要遵循比例原则，按最小损害的方式处理。
八、主要争议
1、启动条件。因国家利益、公共利益受到损害，可变更解除行政协议，已成为共识。但该意见只是原则性规定，实践中仍有一定的争议，主要是国家利益、公共利益是否确受损害、损害程度、有无补救方式、是否确有启动的必要性、正当性等的认定。
2、权力限制。对于行政优益权的权力限制，目前并无明确规定，所以有较大争议，一般是审查是否违背诚实信用、信赖利益，在两相矛盾的情况下如何取舍，是一个实务难题。多数案例都认为行政机关违反诚实信用原则的，不支持行使行政优益权。
3、实施程序。目前也是没有明确规定应按何种程序实施，但一般案例都认为不能迳直实施，仍应保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、救济权。
4、是否适用民法典的相关规定。根据行政协议司法解释，行政协议诉讼案件中可适用民事法律法规的规定。主要争议是，在冲突的情况下谁的效力优先的问题，部分观点认为行政优先，部分观点认为行政法律法规、民事相关法律法规同等适用。
5、起诉期间。有观点认为行政机关也要参照适用行政起诉期间，不能无限期启动行政优益权，另有意见认为行政机关不是行政诉讼的原告，不受起诉期限的限制，并且保护国家利益、公共利益的需要也不宜限制处理的时间。部分案例中认为行政机关怠于处理可能会被认为并非善意行使行政优益权会被确认为违法。
6、诉讼时效。有观点认为既然行政协议在无相反规定的情况下适用民事合同的相关规定，所以行政机关行使行政优益权，解除或者变更行政协议，也理应适用诉讼时效、除斥期间。有观点认为目前行政的相关法律法规并没有规定要适用民事诉讼时效，所以不应受此限制。实践中，对于恶意损害国家利益、公共利益的行政协议，应认定为无效，不适用诉讼时效的限制。
7、是否仅限于协议履行过程中行使，在行政协议履行完毕后不能行使。部分意见认为行政协议司法解释明确规定了在行政协议履行过程中的字眼，所以行政优益权只能在行政协议履行过程中行使。大部分观点认为，大部分国家利益、公共利益的都是在行政协议履行过程中存在，在履行完毕之后发现，并且无效的行政协议亦自此无效，出于保护国家利益、公共利益的需要，不应作此限制。
8、是否以行政相对人有过错为前提的问题，并无此规定。
9、是否应补偿的问题。法律、司法解释明确规定了对行政相对人的补偿，一般来讲如果行政相对人有过错的，或者行政相对人合法利益没有受损的则无需补偿。
作为行政相对人在签署行政协议过程中应诚信，提供真实、合法的资料，不要心存侥幸，对于损害国家利益、公共利益的行为，行政机关是可以通过行使行政优益权防止损害国家利益、公共利益的行为，甚至会将犯罪线索移交公安机关进行侦查。行政协议具有行政性，具有严肃性、权威性，如果签署行政协议后，要行使行政优益权，事后再来对行政协议予以解除、变更，在情理上就已经让人难以接受，会让公众觉得很儿戏，对行政机关的形象产生质疑，同时行政优益权也会受到严格的限制并且按相关程序实施，会自增麻烦，可能未必会被支持，所以行政机关在签署行政协议时，应严格依法依规，避免事后才补救。