给医调委泼冷水

近年来由于医疗纠纷引起的暴力事件层出不群，从中央到地方都将化解医疗纠纷的希望寄希望于医疗调解委员会（下称医调委），媒体也纷纷跟进，鼓吹医条委快速便捷、不收费、调解率100%。截至2013年底，全国已设医调委2400多个，而全国仲裁委员会才200多个，医调委数量庞大令人嘬舌。当然，这与卫生部的推动有关，卫生部曾宣布对尚未建立医疗纠纷人民调解制度的地方，将被通报，并取消在卫生系统内的评优资格。在这里，笔者却要说医调委不是灵丹妙药，包治百病，医调委需要泼冷水降降温。
一、医调委存在的问题
医调委的功德不在这里详述，只说说其存在问题，主要表现在以下几个方面：
1、身份模糊。
医调委的身份是什么？是政府机构还是事业单位？是企业机构还是社会团体？是个人还是法人？上级主管机构是谁？看一下全国的情况，竟然有不同的答案。
新浪微博蓝V认证的@甘肃医调委、@浦东新区医调委用的都是新浪微博政府版，让人觉得医调委似乎是政府机构。当然上海浦东新区医调委在全国率先增挂了“医调办”的牌子，作为司法局的内设机构，享受政府编制和财政拨款，两块牌子，也算是和政府机构挂点边。
东莞医调委最初想把医调委做成事业单位，名字都起好了，叫东莞市医患纠纷调处中心，归市司法局和市卫生局共同进行日常监督管理，并且起草了《关于成立东莞市医患纠纷调处中心的请示》，但由于东莞市机编办答复广东省里暂停事业单位申请事项，故未能成立。
北京医调委自称整合了北京卫生法学会医疗纠纷调解中心和北京医学教育协会医疗纠纷协调中心，工作经费由市财政予以安排，同时接纳社会捐赠、公益赞助。医调委不是法人机构，不代表任何政府部门，是群众性自治组织，不设法人代表。
天津市医调委也自称与卫生局没有隶属关系，机构性质属于天津市人民调解员协会的下设机构。
大连市医调解是在大连市民政局注册的民办非企业社会团体，在司法局备案，由大连市医疗纠纷人民调解工作领导小组办公室直接领导。
广州市医疗纠纷处理中心是人保财险广州分公司的下属机构，是一个商业机构。
各地医调委身份的不统一，正说明医调委自身定位的迷茫。医调委身份模糊，不仅影响其工作，也影响到医患双方的权利救济。从可能性来讲，法院也有侵权的时候，因此存在国家赔偿一说。医调委尽管只是调解，也可能存在侵权，如丢失病历等，枉法裁判，如患者或医院想追究医调委的责任，极有可能存在找不到追究主体的问题，大部分医调委工商局、民政局都没注册，也没有组织机构代码，找个人找集体都不是办法，造成医调委成为一个有职权无职责的机构，该走民事诉讼还是行政诉讼都有可能搞不清。
2、不够中立公正。
第三方调解机构的中立和公正是其存在的根本，但医调委的公正性却常常遭受质疑，并且是遭受到患者和医院的双重质疑。一些医调委仍然是卫生局主管，难以避免老子裁判儿子。一些医调委选择司法局或民政局主管，以彰显其中立性。但终归这些机构都是政府部门，都要服从地方政府调度的情况下，一旦事情闹大，出于种种顾虑，政府也难免会插手。
另外一些地方医调委的内在程序和制度却显示其无法保证其公正。如某地的医调委内部的评鉴会设7个表决席位，其中法律专家1个，医学专家2个，保险专家1个，人民调解员1个，保险公司代表1个，医院代表1个，单单没有患方代表，这样的评委会无论做出什么样的结论，都无法令人信服。
而对于医院来说，到了医调委的案子无论对错，就没有不赔钱的，这让医院对医调委的公正性产生怀疑。
3、程序混乱
一些地方为了某种需求，竟然将医调委调解列为法院诉讼立案的前置程序，所有医疗纠纷必须先经医调委调解，否则法院不予受理，严重违反了民事诉讼法。一些地方医调委禁止律师代理，声称自己就是患者的代理人，违反律师法，也违法其中立性。一些地方医调委制定了所谓的“背靠背”制度，不让患者和医院见面，双方资料互不交换。一些地方医调委进行的医疗事故技术鉴定评估报告，只说结论，却又不送达给双方当事人。更有的医调委人员素质低下，扣留患者病历原件，不予返还。由于医调委的调解程序没有具体规定，造成调解流程不清，权责不清，时限不清。
当然，这也与法律的缺失有关。如封存的病历医调委能否启封？医调委的评鉴会和司法鉴定是什么关系?医调委委托的鉴定结论法院是否可以重新鉴定？医患双方是否可以选择调解员，而不是医调委指定？一些地区出现了医调委调解后，患者又提起诉讼的情况。医调委的调解协议司法有法律效力？是否可以进行司法确认？是否属于可撤销协议？
4、专业性不足
由于医调委没有裁判权利，只能是和稀泥的调解。一些地方医调委虽然也对医疗纠纷进行鉴定，但只是对后续治疗费，残疾等级鉴定，而对案件根本的医疗过错不予鉴定。最终虽然能够调解，但是最终谁对谁错不清楚，院方稀里糊涂掏钱，无法彰显医调委专业性。而一些医调委所谓的专家库也常常就是宣传资料上的，患者和医院在调解过错中根本见不到专家。医调委的专业性应该重在“医”上，而不是“调”上，调解居委会的大妈更为擅长，目前存在的问题就是医调委无法通过书面的东西来显示其医疗上的专业性。
5、调解员素质不高
目前各地调解员选聘的标准不一，一些要求60岁以下，一些要专找退休医生、法官，有的是专职，有的是兼职。部分医调委对调解员遮遮掩掩，不敢公布没名没姓。一些自称的法律专家无司法从业资格。有的地方调解员今天是调解员，明天就是诉讼代理人，没有类似仲裁的回避制度。由于调解员素质不高，在一些地方医调委的作用甚至不如农村的村干部。医调委禁止律师代理是也是调解员心虚的表现，律师代理医疗纠纷的往往是有医学背景的律师，而调解员却没有这样的素质，因此怕被揭短。
6、资金来源受争议
经济基础决定上层建筑，医调委不收费，那它的经费来源在哪里？一些地区的办公楼非常豪华，好比一个部级办公室。而医调委对自己的经费来源却语焉不详。大连医调委开办经费和运行经费由市政府财政拨款，这是少数。而大多数地区医调委的经费来源是保险公司或保险经纪公司，保险公司即是买单方，又是仲裁方，自己裁判自己。由于保险公司的资金实力，因此有了巨大的话语权，如某地医调委规定了”保险公司对评鉴会决定有重大异议的，可以提请合议会进行审议。”更有如广东省医调委的运作经费主要由江泰保险经纪股份有限公司和广东邦达律师事务所共同出资成立和承担。江泰保险经纪公司由于向8 家保險公司收取医疗责任险统保项目保费25%的佣金，所以颇有实力。而广东邦达律师事务本身就是很多医院的法律顾问，其承担经费，让人浮想联翩。另外据透漏一些房地产公司、医药公司也愿意向医调委就行捐助，资金来源的复杂性更让医调委的中立性产生怀疑。
另一问题是调解员工资待遇。东莞医调委按照《东莞市机关事业单位聘员管理试行办法》规定薪酬标准提供待遇，工资需提取30%作为绩效工资发放。广州医调委工资在4000~5000元之间，其工资所得不与调解的案子数量挂钩。另有专家协助医调委工作的经费，专家参加评鉴会的酬劳标准是300元/次。
到底收不收费
医调委的一个宣传点就是不收费，这是与仲裁判决相比最大的优势，但实际情况只是不收调解费，如果中间涉及到评鉴会费用，则由医患双方分摊。这不同于诉讼中由败诉方承担。由于评鉴涉及到回避本省专家，因此评鉴费用往往很高。这又与法院委托的司法鉴定不同，法院是本省优先。
二、原因分析
医调委出现上述问题，有以下几方面原因。
1、立法缺失
医调委存在的基础是什么？有无法律依据？是什么定位？医调委的尚方宝剑是2010年司法部、卫生部、保监会三部门发布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，该尚方宝剑连部门规章都不算，充其量是个部门规范性文件。再如《广东省医疗纠纷预防与处理办法》是地方政府性规章，中间用一节内容来介绍医调委。总的来说，医疗纠纷没有像交通事故一样有个《交通事故处理程序规定》，从定位到程序衔接不明确，基本是各地市各自为战。
2、经费来源
经费来源是决定了其是否公正的基础。目前法院由地方财政拨款，直接导致了行政诉讼胜诉率低。因此说拿别人钱还能保证公正只能是自欺欺人，只能从制度上来解决。如果医调委不向调解双方收费，调解机构应该由政府拨款，以确保其中立性。目前，广州拟采取政府购买服务的方式进行拨款，算是一种创新。而目前广泛采用的保险公司和律师所出资的机构，无法保证其中立性。这些机构都是商业机构，逐利性是其商业属性的要求。保险公司的资金来源也是医院的保费，医院最后不满意，就可能不投保，保险公司就没有保费来源，没有利润。即使保险公司出资，也不能让保险公司当做调解员，保险公司只能成为医院的代理人。
医调委经费理论上应该来自于政府财政，只有经费来自于财政，医调委才能真正保持其中立性，不偏袒于任何一方。俗话说，吃了人的嘴短，拿了人的手短。
3、程序不规范
医疗调解没有规范流程，都是医调委内部自己规定，与法院、医院、鉴定机构的衔接不到位。调解前置、背靠背调解这些违法行为应该坚决取缔，适度回避面对面不是要采取背靠背，双方交换意见是ADR的一个基本流程。另外医调委也应该增加考核机制，甚至引入市场化竞争淘汰机制。
三、解决途径
首先来看下域外医疗纠纷解决办法。
1、域外经验
台湾
2000年2月，台湾“行政院”通过了“卫生署”起草的《<医疗纠纷处理法>草案》明确规定了双方当事人可依该《草案》申请以仲裁方式解决医疗纠纷。从《草案》的规定来看，台湾当局实际上倾向于选择医疗纠纷仲裁模式，即试图组建统一的、专门性仲裁机构以解决医疗纠纷。
墨西哥
墨西哥政府于1996年创设了一个独立的、附属于国家卫生机构的医疗仲裁国家委员会，以期通过非诉讼的途径妥善解决医疗纠纷案件。该委员会只有在当事人双方达成仲裁协议时才会受理。委员会的仲裁裁决具有终局效力，对双方当事人均有约束力。目前，在墨西哥，已有24个州建立了类似医疗仲裁委员会。
德国
由德国各州的医师协会和保险公司合作成立的仲裁机构可以替代德国法院处理为数众多的医疗纠纷，调解在医疗纠纷的处理中发挥着举足轻重的作用，仲裁仅为调解的辅助手段之一。
美国
仲裁作为医疗纠纷解决方式之一，为美国许多州所支持并积极采用。第一个立法以仲裁解决医疗纠纷的是密歇根州。该州在立法后的十三年间，有847个医疗纠纷案系利用仲裁解决；佛罗里达州也有类似规定，医患双方当事人可以自主决定是否将医疗纠纷提交仲裁，一旦选择仲裁方式处理纠纷，则也同时接受了仲裁裁决终局性的法律后果；依据马萨诸州的法律规定，所有的医疗纠纷在诉前必须经过仲裁庭的初步裁决，该仲裁庭一般由一名律师、一名法官和一名医生组成；在阿拉斯加州，无论当事人同意与否，如法院认为适当，则可强行指定一个由三名医学领域的专家组成的合议仲裁庭处理医患之间的纠纷。另外，在特拉华州、阿拉巴马州、佛蒙特州、北达科他州等，虽然它们采用的医疗纠纷仲裁模式有所不同，但不可否认的是，在这些地区已经建立起一套完整的、适应于该地特色的医疗纠纷仲裁制度
国内仲裁试水
笔者认为由于医调委没有裁判权利，无法从根本上解决医患纠纷难题，借鉴国外经验，国内曾试水的仲裁方法也取得不错效果。如2006年年底，天津市仲裁委员会医疗纠纷调解中心正式挂牌成立；2006年7月，太原仲裁委员会设立医疗纠纷调解中心，专门从事医疗纠纷的仲裁调解；2010年1月，清远仲裁委员会广州联络处成立医疗纠纷仲裁研究中心；2010年2月，深圳仲裁委员会设立医患纠纷仲裁机构。其中，深圳市政府审议通过《深圳市医患纠纷处理暂行办法》，在全国首次以地方性行政法规的方式将仲裁机制引入到处理医患纠纷中来。仲裁是我国法定的纠纷解决方式，专业性和具有裁决效力是其特点，在我国已经有《中华人民共和国仲裁法》等配套完善法规形成，并且有现成的机构人员，无需另行投资，只需选拔具有医学知识的仲裁员即可。而仲裁员的选取也有其严格的制度，可以解决医调委人员素质过低的问题。并且仲裁有严格的回避制度，律师所的律师担任仲裁员后，该所均不能代理仲裁庭案件，确保了案件的公正性。
当然，除了加快仲裁建设也是不够，卫生主管部门应该加大作为，借鉴交通事故做法，增加卫生部门行政定责的程序，十五内定责，之后需要仲裁、诉讼，可以凭当事人选择。这样才能大大缩短医疗纠纷途径，回顾正常的司法解决途径。相比医疗纠纷数倍的交通事故纠纷，却鲜有类似医疗纠纷暴力的事件发生，这是值得卫生部门深思的。
同时，改革目前的医疗责任保险，效仿机动车责任强制保险，采用无过错赔偿机制，医院强制缴费，保险公司只能做买单方，不能做仲裁方。