随着我国经济的高速发展和经济结构转变，环保问题的重要性近年来愈发凸显，以环境责任强制保险为代表的各项政策通过法律法规和各类文件的形式被不断提出和落实。作为环境资源的重要组成部分，海洋环境的保护更是被各界持续关注，其中海难事故发生后常见的清污、清障往往对环境和航行安全等公共利益有重大影响，且涉争金额较大，因此，如何建立明确有效的法律体系，以确保各方权责在公共利益优先的前提下，达到稳定的平衡就成为了被长期讨论的话题。
基于司法实践中对强制清污及清障费用的请求主体认定长期未形成统一裁判观点，本文尝试对该问题进行初步探析，并谨慎提出在现有立法条件下对此问题的个人意见。
一、问题概述
海难事故发生时，绝大多数情况下应由船方（一般为船舶所有人，囿于篇幅，本文不对责任主体进行论述，以下统称“船方”）负责在第一时间安排救助、防污清污、脱浅打捞等工作。然而，实践中常会出现船方因财务困境或者事态紧急无法主动履行相关义务的情况，此时，海事部门就会依据相关法律法规赋予的行政权力强制安排防污清污、打捞清障等工作，但由于缺乏明确法律法规和统一裁判的指引，由此产生的费用应由哪一方主体主张、以及应通过何种程序最终实现获偿成为了至今悬而未决的议题，这其中具体涉及到费用请求主体、费用性质、费用实现的程序性问题等。为尽量厘清行文概念，本文讨论的仅限于非救助性质的清污及清障费用（是否属于救助性质应根据相关方的主观目的进行判断，本文不再赘述）。
二、审判实践中关于强制清污及清障费用请求主体认定之怪现状
关于强制清污清障费用，审判实践中各地海事法院的裁判观点存在很大分歧，但在2017年之前的相关案件中，尽管法院在裁判时对索赔主体是否适格以及背后的法律关系和费用性质或各有观点或避而不谈，但总体上不会支持船方对费用索赔主体不适格的抗辩，最终会认定由船方承担清障救助费用（参李荣存律师2017年完成的论文《强制清污费用索赔若干争议问题研究》，该文章对截止至当时的相关案例进行了详实整理，在此援引，特表感谢）。
然而近年来海事法院开始出现相反声音的裁判，认为实际采取行动的第三方清污清障单位系受海事部门的委托进行作业，其与船方之间不构成任何民事法律关系，因此无权以自身名义向船方主张费用（例如“中恒9”轮案-【2018】鄂民终664号和“新东远”轮案-【2018】闽72民初335号）。
三、各方法律关系梳理
为解决上文提及之怪现状，我们需要对涉争各方互相之间的法律关系进行分析：
船方与接受海事部门委托进行作业的第三方
笔者认为，第三方与船方之间确无民事法律关系，第三方直接向船方主张费用不具备请求权基础，之前支持第三方直接主张权利的判决所持理由各不相同，基本涵盖了所有的请求权类型，包括合同请求权、侵权损害赔偿请求权、无因管理请求权等，但这些理由都存在天然的缺陷。
从合同关系的角度看，第三方完全是受海事部门的委托和指令行事，与船方未签订清污清障协议（签订协议的情况则当然构成合同关系，不在本文讨论范围内），亦基本不会受船方的指令和约束，因此在缺乏合意的情况下，自然无法形成合同关系；
从侵权的角度来看，船方的侵权行为并不会造成第三方的负担和损失，第三方之所以负担费用完全是建立在海事部门的委托基础上，即侵权行为与第三方主张的费用之间并无因果关系，故同样无法主张侵权之诉；
至于无因管理，显然第三方的行为是受人委托，何来“无因”一说？
笔者在思考这一问题时曾试图将“代履行”解释为行政法律法规赋予海事部门代理权限，强制代理船方委托第三方进行清污清障作业，如此一来就可以解决第三方直接向船方追索的困境，但思量再三又否决了这一思路，因为受海事部门委托行事的第三方主观上并不会想要承担船方的责任限制或者船方偿付能力较差等风险，如果按照这一思路，那么将会将海难事故的部分风险强加给既无过错亦无行政管理职责的第三方，这显然是不公平的。
海事部门与接受海事部门委托进行作业的第三方
根据行政法理论以及《最高人民法院关于审理行政合同案件若干问题的规定》，海事部门委托第三方进行清污清障作业应属于行政合同范畴，第三方的费用可以向海事局依据行政合同关系进行主张。当然，现实中第三方清污清障单位基本不会与海事部门对簿公堂，如要解决这一问题，笔者的设想是允许海事局在尚未向第三方支付时向船方主张清污清障费用，如判决无法得到执行或者因责任限制等问题使第三方的费用无法得到足额弥补，则相应部分由国内油污基金承担第二层次的补偿。
海事部门与船方
解决以上两点后，我们可得出清污清障费用只应由海事部门主张的初步结论，下文将具体论述费用主张的最终实现应如何落地。
四、清污清障费用主张的最终实现途径
清污清障费用的性质
《行政强制法》第五十条规定，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”；《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》第十七条规定，“海事管理机构依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害水上交通安全、造成水域污染或者破坏自然资源的，海事管理机构可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。
根据上述规定，首先可以确认的是，海事部门的强制清污清障行为本身属于行政法下的行政代履行，但是否可以据此认定代履行费用的性质完全属于行政费用有待商榷：
- 代履行费用的产生是基于船舶营运中的民事侵权行为的出现，而非违反行政管理规定，尤其是当事故有涉外因素时，相关的责任应在民事性质的《1992年国际油污损害民事责任公约》（以下简称《1992油污公约》）和《2001船舶燃油污染损害民事责任公约》（以下简称《2001燃油公约》）下讨论；
- 如果认定代履行费用属于行政费用，进而适用《行政强制法》的有关规定，那么代履行费用将不受责任限制的调整，即费用责任是全额的，这显然与《1992油污公约》认定预防费用属于限制性债权的做法背道而驰。即使在适用国内法的情况下，《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第二十条规定，在认定船舶构成“沉没、搁浅、遇难”时，清污清障费用属于非限制性债权，仍与无限责任的行政费用冲突；
- 自2000年《海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）修订施行后，《海环法》将海洋环境损害的民事责任（第89条）和行政责任（第73条）进行了明显的区分，同时根据民事公益诉讼理论，应认定为海事部门系代表公共利益向船方就清污清障费用提起民事请求。
结合上述理由，笔者认为清污清障费用兼具民事费用与行政费用的双重性质，而现有的法律体系并没有协调民事法律体系和行政法律体系下对费用金额认定和实现问题的冲突。
费用实现途径建议
《1992油污公约》明确规定了预防费用属于限制性债权，且未赋予缔约国对此根据国内法作出保留的权利，因此当案件应使用《1992油污公约》时，应通过立法对我国《行政强制法》及相关法律法规下的代履行费用作出限制或明确此时应在民事法律关系下认定船方责任，以此避免出现国内处理结果与公约冲突的情况。
非适用《1992油污公约》的情况下，考虑到目前海船基本都投保了油污责任险、船壳险等，油污受损害方的请求在基于责任限制设立的基金内能得到相应保障，认定清污清障费用属于非受限的行政费用并不会过多影响油污受损害方的权益（此时清污费用不在基金内参与分配，可以使油污受损害方的获偿比例相应提高），且从公共利益优先的角度看，也应当允许通过公法救济的手段确保清污清障顺利实现，例如美国个别州即通过立法认定清污费用属于行政费用，不享受责任限制。
目前立法已经明确海事法院对海事行政案件具有管辖权，尤其是《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第85条已经明确指向了本文所讨论的情况，因此海事部门理论上可以直接依据行政决定书的内容要求海事法院对代履行费用进行强制执行（但需要设计可行的程序在执行环节或前置程序中合理认定费用金额，赋予船方对费用进行抗辩的权利，目前这方面的程序规定尚为空白；另外，此时清污清障的费用根据《行政强制法》的规定应基于合理的成本进行认定，而不应在按照传统海难救助的思维去认定高比例的利润）。
遗憾的是，实践中似乎至今尚未有海事部门就清污清障费用申请法院进行行政强制执行的先例，但这种尝试的法律依据实际上已经非常充分，希望后续可以看到实践中的尝试和程序设计上的支持。如果在短时间内上述途解决径仍无法实现，那么法院至少应支持海事部门依据《海环法》的规定向船方主张清污清障费用，不应以此类费用是基于行政法律关系产生为由驳回海事部门的诉请，除非法院接受上述提及的行政强制执行理论。