《传染病防治法》修法综述

一、修法背景
2019年末，新冠病毒肺炎疫情暴发，这对我国经济和人民生命安全造成了极大的影响。当前，在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，全党全国人民正在全力应对新冠肺炎疫情，取得了抗击疫情的初步胜利，并得到世界的认可。
但在疫情防控期，我们看到的一些事件反映出相关法律规范不足、缺乏可操作性等缺陷。比如武汉市市长起初对待疫情预警工作的无奈、没有缓冲余地的封城、李文亮医生被中南街派出所训诫、网络和实践中对武汉乃至湖北人的歧视等等，这些事件背后的原因都值得我们深思，从法律人的角度出发，思考更多的是《传染病防治法》亟待进一步修改完善。在上述总体背景下，我们湖北中和信律师事务所李文律师团队开始参与到《传染病防治法》的修法当中。
二、修改思路
我们的修法思路分为两条路径，第一，是根据本次疫情中突出的问题进行点对点的修法，比如疫情预警发布主体等级问题、疫情期间舆论归责问题、公益组织应当重点关注防疫物资的公示情况、政府不作为时如何归责等社会热点问题。第二，从传染病防治的整体逻辑进行，同时，按照原有的《传染病防治法》体例进行修改，即通过对总则，传染病预防，疫情报告、通报和公布，疫情控制，医疗救治，监督管理，保障措施，法律责任等方面来进行修改。
（一）本次疫情突出重点问题
01 《传染病防治法》与其他法律法规冲突问题
（1）《传染病防治法》与《突发事件应对法》之冲突
《传染病防治法》第19条与《突发事件应对法》第43条关于“预警主体”的规定存在冲突，对于后者的预警发布在“县级以上地方各级人民政府”，而前者在“省级人民政府”。为了减少在法律适用上的误差，同时也为减少相关责任主体“甩锅”的空间，需要统一两部法律在此处的冲突。
（2）《传染病防治法》与《动物防疫法》之冲突
《动物防疫法》第47条规定动物防疫的对象不仅包括野生动物，也包括人工饲养的动物，但是《传染病防治法》第25条只将野生动物作为防疫对象，因此，我们建议将“人工饲养的动物”也纳入《传染病防治法》第25条中。另外，《传染病防治法》第42条第4项与《动物防疫法》31条第2项、32条第2项就对已感染动物进行扑杀的批准机关存在冲突，我们建议将批准权下放至县级人民政府，对疫情防控更为有利。
（3）《传染病防治法》与《国境卫生检疫法》之冲突
《传染病防治法》第32条与《国境卫生检疫法》第5条在国境卫生检疫机关的报告对象存在差别，《传染病防治法》增加了国境口岸所在地的疾病预防控制机构，并规定当地卫生行政部门与疾病预防控制机构相互通报有关情况，但未规定同时用最快的方法报告国务院卫生行政部门，最迟不得超过二十四小时。因此，我们将《传染病防治法》第32条进行了对应修改。
02 疫情期间舆论归责问题
武汉市公安局对“吹哨人”进行了训诫，引发了舆论的轩然大波。为了从根本上解决该问题，需要构建适合疫情监控的舆论归责体系。构建疫情下特殊的舆情管理规则模式主要从以下几个方面考虑：
（1）确立归责原则——过错责任原则
一般而言，归责原则分为过错原则和无过错原则。结合我国现有对舆论的控制方式，我们观察到，如果采用严格责任原则，不仅不会使疫情的真实情况得以完全的暴露，特别是在可能出现疫情的情况下，政府对舆情的把控会更加严格，因此，此处应采用过错责任原则。
（2）确定责任承担方式
我国对于舆论的把控总体上采用的是事前审查的模式。为了使疫情预警做到审慎，我们建议，对于如果疫情暴发后，相关舆论的发布人并没有发布虚假信息，发布情况基本属实，执法部门不应对该发布人进行处罚，若事后，执法机关发现，发布人存在恶意或对传播有误信息存有过错的，必须对其按照相关法律法规进行处罚。
根据上述两条意见，我们在《传染病防治法》第31条进行了相关修改，确立了基本的归责原则以及处罚方式。
03 公益组织接收捐赠问题
湖北省红十字会最被群众所诟病的是对于捐赠物品的公示问题，应当首先确立公示原则，在此原则下接受相关部门的监督，若公益组织对于相关的捐赠物资不予公示，相关政府部门可以接管。同时，对于公益组织收取的管理费进行了限定，该管理费属于对于疫情状态下的特殊规定，按照特殊法优于一般法的原则进行规制。
04 关于解决医疗资源紧张的问题
本次疫情的大暴发初期，武汉医疗资源接近崩溃，特别是医院的床位严重不足，政府部门紧急建设方舱医院，方舱医院成为本次新冠肺炎疫情控制的关键因素。鉴于国务院出台的《公共场所卫生管理条例》已经将体育馆、图书馆等公共场所纳入到公共卫生管理的体系范围之内，因此，也有必要将例如体育馆、图书馆、客运站、火车站等公共场所纳入到《传染病防治法》的卫生防疫体系中来。
05 疫情严重地方人员遭受歧视问题
此次疫情从湖北武汉开始暴发，并陆续向全国蔓延，部分国人出于恐慌心理对湖北人的歧视言行也逐渐显现，这种心理虽能被理解，但是疫情期武汉及湖北人的人身权益也应得到法律保障和社会关爱。关于此点还有待完善，其尚欠缺对来自疫区的未患有传染病的个人提供人身权益保障的规定。
06 中医医疗效果备受争议
中医是否具有治疗效果一直都饱受争议，在本次疫情中也遇到了同样的质疑，但是，中医在本次新冠肺炎的治疗中发挥了重要作用，因此，我们在修法时也注意到对中医治疗效果予以肯定，并且将其由医学经验转化为法律制度，按照上述思路，我们在审查现行的《传染病防治法》时发现总则第8条有类似的规定，但是未突出中医中药技术对于防治的重要作用，因此，我们建议在此条予以明确。
07 野生动物市场监管失当问题
现如今，本次疫情的暴发原因仍不能确定排除系动物传染导致，同时，从我国先前成功控制“非典”疫情的经验来看，病毒来源于野生动物并造成大规模疫情的风险还是存在，因此，规范野生动物市场就成为重点，虽然自本次疫情开始，国家已经开始严厉打击非法买卖野生动物的行为，而且开始在立法上予以突破，但是，就《传染病防治法》的角度而言，依旧是一个重要的修改点。因此，我们在修法时注意到第75条，我们建议加大对“未经检疫出售、运输与人畜共患传染病有关的野生动物”的违法行为的行政处罚，构成犯罪的，应当追究其刑事责任。
08 疫情期间违反防控隔离措施后如何规范化惩治问题
现阶段来看，违反防控隔离措施的事件时有发生，也造成了不小的社会矛盾和冲突，因此，采取什么样的惩罚措施，同时，如何平衡执法的力度，均需要完善。
（二）从传染病防治的整体逻辑修改
01 确立基本原则
在原有的基本原则中“依靠群众”、“分类管理”等宣示性的语言改为“群防群治”，同时加入“分级分类”原则，另外将原有的“防治结合”与“依靠科学”修改为“科学防治”原则。因此，修改后的基本原则为“科学防治、群防群治、分类分级”。
（1）关于“科学防治” 原则
习近平总书记在《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》中的要求，“切实推进依法防控、科学防控、联防联控”，根据习近平总书记的要求，我们再来观察《传染病防治法》中的要求，其中的原则不仅脱离了习近平总书记的要求，而且空洞没有生命力，同时也缺乏对下文的操作指引，另外，“防治结合”与“依靠科学”本来就是疫情防控的应有之义，应当予以精减，因此，修改为“科学防治”，不仅能够体现防疫的依据，也能保持本法下文与配套法律的高度统一。同时，结合上文所述的问题，我们发现，在“科学防治”作为总原则下，亦存在下位原则，经过我们讨论并结合现实问题，最终确立了“预警从宽”、“措施从严”的下位原则。关于下位原则的内涵，我们对此两原则内涵解释如下：
①“预警从宽”，此原则对应的内涵包括如下几个方面：
a.政府相关责任部门角度—权力角度
鉴于本次新冠疫情的暴发，武汉市相关政府部门错过了疫情的黄金防控时间，为了避免上述情况再次发生，政府相关责任部门可以根据自身认识采取预警措施，而无需得到相关疾控部门或专家所作出绝对肯定答复，如果在后续防控中发现，新病毒不存在人传人的情况，政府部门可以解除预警，并公告社会，上级部门不得因为下级政府部门采取的措施而追责。
b.舆情控制部门角度——舆论管控角度
对于疫情期间舆论的控制，如上文所述，须从归责原则上确立过错责任，在舆论的监督上，采用“事后监督”模式，最后，在处罚上确立，只要言论基本符合事实情况即不处罚的原则。
②“措施从严”原则
在科学防疫的基础上，要将专家的科学意见落到实处，比如本次新冠疫情要求的“封城”、“封小区”的措施，要严格执行到位。更为重要的是，在本次新冠疫情中，将防控措施下沉到基层，中央三令五申，但是网络上还是在武汉某小区还是出现了“假的”、“都是假的”的声音。因此，从基本原则上保证相关防疫措施到位是十分必要的。
（2）“群防群治”原则
我国疫情在湖北以外的省份没有出现超大规模的传染，得益于我国的各省各市之间的联防联控机制的建立，可以说，群防群治是具有中国特色，将其上升为原则，不仅扩大了防疫的整体布局思维，同时也使防控疫情措施更具有效性。
（3）“分类分级”原则
我国《传染病防治法》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件分级标准》共同构建了我国应急制度的体系，即在《传染病防治法》中将传染病进行甲、乙、丙分类同时分别预防，同时，从纵向角度而言，作为下位法的《国家突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件分级标准》构建起了1、2、3、4级重大突发公共卫生事件响应制度，因此作为上位法的《传染病防治法》应当确立应急机制的基本原理，使得下位法有法可依，不会导致上位法缺失的状况。
02 总则与分则部分相互印证修改
（1）关于“预警从宽”的对应修改
在确立了基本原则的情况下，需要对新加入的原则在分则中进行具体修改和加入，其中关于“预警从宽”的两个方面中关于政府权力的问题，在《传染病防治法》第19条，将疫情预警的主体从“省、自治区、直辖市人民政府”修改为“县级人民政府”，同时确立原则，后续防控中发现，新病毒不存在人传人的情况，政府部门可以解除预警，并公告社会，上级部门不得因为下级政府部门采取的措施而追责。另外一方面，从舆情的控制角度来说，上文已经讨论，此处不再重复，在《传染病防治法》第31条进行相应修改。
（2）关于“措施从严”的对应修改
“措施从严”的角度修法的观念从两个角度出发：
其一，从疫情防控的流程来把握，“措施从严”包含在疫情的预警、信息发布、控制、医疗救治等过程贯穿了整个防控过程，因此，从“防”的角度而言，我们对照修改了20、31、34、42、45、50条，我们将“善后处理”、“应急处理”纳入到整个疫情防控体系中，并建立了公共舆论报告平台，而且将预警主体下调到“县级人民政府”，同时，将“停运”作为控制疫情蔓延的控制措施之一，而且扩大了征收防疫物资的范围，更为重要的是将方舱医院的救治经验写入的了第50条中。
其二，从责任承担的角度来把控，在第八章“法律责任”方面，既然赋予了县级人民政府更大的防控权力，自然而然，权力应当受到监督，通过对73、76的修改，新增77、78、79条，提升政府部门的违法成本，另外也对其他主体，比如患有传染病的确诊病人、疑似病人、生产销售伪劣的防治、防护产品、物资的生产者、销售者进行规制，防止出现违法犯罪行为。
（3）关于“群防群治”的对应修改
首先，我们将第2条中“依靠群众”修改为“群防群治”，其次，在第四章“疫情控制”章节中，新加入一条作为第50条，确立“群防群治”机制的确立，将防控经验转化为法律，将其法律化是社会发展的进步，是法治发展的进步，在本次疫情防控中，我国建立了群防群治工作机制，成员单位共32个部门，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。
（4）关于“分类分级”的对应修改
我们将“新型冠状病毒肺炎传染病”放入第3条中规定的“乙类传染病”中，同时，因新型冠状病毒肺炎、传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感、炭疽中的肺炭疽具有比其他乙类传染病更强的流行性和致病性、高致死性，故将四种传染病的位置前移，以突显其重要性，并采用甲类传染病的预防、控制措施。
综上所述，本次修改从横向和纵向两个方面来考虑整体的修法思路，使得本次修改重点突出，逻辑相对缜密，但是也有不足之处，对于疫情控制的措施，专业程度不够，缺乏疫情防控相关专业知识，有些修法建议属于空中楼阁，不知道在实践中是否会出现问题，还有待实践验证。