控制性详细规划可诉性的案例浅析

控制性详细规划（以下简称“控规”）是我国地方政府行使城市规划权的主要表现方式之一。目前我国学界也仅是停留在笼统提出控规是否具有可诉性的看法层面。其中，多数学者持否定态度，如认为城市土地详细性管制规划这种政府权力性行为侵害国民城市土地使用权等权益现象在我国往往很难通过提起行政诉讼获得应有之救济；不能就城市规划的制定和成果（作为诉讼对象）向法院起诉；我国法院无权在具体案件中审查涉案的事前控制性规划本身是否违法。但也有少数学者认为，就我国的城市规划制度而言，控规的可诉性是有现实可能的；控规中的某些针对特定对象或它的实施必将对特定对象产生实际影响之内容具备可审查性。
在行政审判实践中，尽管各地法院对控规是否可诉存在不同的观点，但表面的分歧之中也能寻找到一些内在的共识。通过整理关于控规的裁判文书，发现虽然大多数法院认为控规不具有可诉性，但并未否定在特别情况下控规可诉的可能。通过，裁判文书网上筛选出的相关裁判文书作为研究对象，从整体上归纳出法院处理控规可诉性的判断标准与论证逻辑。
一、多数见解：控制性详细规划不可诉
在我国司法实务中，各地法院审理涉及控规的案件，多数都是以裁定驳回起诉而终结。各地法院关于驳回原告控规起诉的裁判理由，可分为以下几种：一是认为控规针对不特定的公民、法人或者其他组织，具有普遍约束力，不属于行政诉讼受案范围，此种理由一般以《行政诉讼法》第13条第2项、《适用解释》第1条第2款第10项作为裁判依据。例如，在“毕涵海等十六人诉南昌市人民政府、南昌市城乡规划局控规调整与审批、规划行政许可及不履行法定职责案”中，江西省南昌市中级人民法院认为，“城乡规划（包括总体规划和控规）是对一定时期内的社会和经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是对不特定的多数人制定的，是一种具有普遍约束力的行为规则，与行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令相当”，因而控规不具有可诉性。二是认为控规应按照《城乡规划法》第19条、第20条规定的审批程序报批，未经批准的控规性质上是过程性行为，不具有法律效力，因而不具有可诉性，此种理由一般以《适用解释》第1条第2款第6项作为裁判依据。例如，在“董建圆等诉绍兴市规划局越城区分局城市规划管理案”中，浙江省绍兴市越城区人民法院认为，“本案被告实施的‘YC－22D－14、16地块控制性详细规划调整公示’系规划报批前的公示行为，该公示内容未经依法批准前，不具有外化效力，故该公示行为属于过程性行政行为，不属于行政诉讼受案范围。”三是认为即便经过批准的控规，其也属于内部行政行为，不会对相对人的权利义务产生直接影响，此种理由一般以《适用解释》第1条第2款第10项作为裁判依据。例如，在“朱林诉江苏省泰兴市人民政府城市管理规划案”中，江苏省高级人民法院认为朱林请求确认泰兴市政府作出的如泰运河批复的具体行政行为违法，因该批复系泰兴市政府对泰兴市规划局请示作出的内部批复，内容为泰兴市如泰运河景观规划等方面的问题，并未涉及具体项目的征地拆迁，对朱林的权利义务未产生直接影响，因而该控规批复不应具有可诉性。
当然，除了上述三种裁判理由之外，法院还以不满足其他起诉要件为由裁定驳回起诉，从而策略性回避对控规进行司法审查。主要包括：1.管辖错误。譬如，在“萧宝荣、伍汉春诉中山市大涌镇人民政府城乡规划行政行为案”中，原告已提出撤销被告作出的《中山市大涌镇中心南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整（2015）》的诉请，但广东省中山市第一人民法院以控规调整是由市政府审批通过，依法应由中山市中级人民法院管辖，而不属于本院的管辖范围为由，裁定驳回起诉。2.原告不适格。例如，在“林亚珍等人诉茂名市人民政府、茂名市城乡规划局规划行政纠纷案”中，广东省高级人民法院认为上诉人并非涉案土地使用权人，《茂名市站南（发展单元）控制性详细规划》对上诉人的权益并无影响。3.超过起诉期限。比如，在“赣州市智信实业有限公司诉赣州市城乡规划局建设用地规划许可案”中，尽管江西省赣州市章贡区人民法院已明确指出可对控规进行附带审查，但因原告提起的第二项诉讼请求已经超出起诉期限，所以对该控规的合法性审查也一并予以驳回。
二、少数个案：控制性详细规划可诉
整体看来，各地法院较少支持控规具有可诉性。通过对这些具有可诉性的控规案例进行归纳分析，不难发现行政机关作出的控规行为之所以被认为具有可诉性，是因为这些行为对相对人的权利义务产生了实际影响。该项因素是法院在具体个案中判断控规是否具有可诉性的关键指标，即控规内容必须对特定相对人的权益产生不利负担。例如，在“古耀南诉中山市人民政府、中山市南朗镇人民政府规划审批行政纠纷案”（以下简称“古耀南案”）中，《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》将古耀南土地使用权的用地性质由住宅调整为防护绿地，广东省高级人民法院认为涉案控规对古耀南等村民宅基地使用功能变更方面的内容具体明确，导致古耀南依法取得的集体土地用地价值降低，损害了其合法权益，因而具有可诉性，并判决确认中山市政府审批该控规的行为违法。就本案而言，如果从形式层面判断，中山市政府审批该控规是内部行政行为，不产生对外效力，就会被排除受案范围。但是，法院并没有以控规的行为类型、过程形态作为判断受案范围的首要标准，而是从实质层面入手，认为控规批准行为给古耀南土地的财产价值造成了损失，影响其权利义务，因而受理本案并无不当。
随着城市化的发展和城市开发的推进，控规对社会公众的影响也在不断放大。在此时代背景下，如何提升行政机关制定控规过程中的公众参与，实现充分且实质的公共参与，将控规纠纷问题解决在前端可能会更具有实践意义。