关于推进数字法治青岛建设的思路探讨（上）

摘要
近年来，以互联网、大数据、人工智能为代表的数字技术对传统经济模式产生深远影响，对人类生活方式带来深刻变化，也对政府治理方式提出严峻挑战。中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，强调健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。习近平总书记强调，要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。
青岛市政府需要继续深入推进政府治理数字化，全面建设数字法治政府，夯实数字法治政府建设的法律基础，构建数字法治政府建设的数据体系，推动数字法治政府建设的科技支撑，才能进一步实现政府治理依据的数字化，政府治理平台的数字化，政府治理行为的数字化，让依据实起来，让平台强起来，让行为好起来。
目录：
一、从数字政府到数字法治政府的演变
（一）“数字政府”的历史渊源与国内发展历程
（二）法治政府的提出与其定位
（三）数字法治政府的提出与其必要性
二、数字法治政府建设的现状分析与总结回顾
（一）数字法治政府建设现状分析
（二）数字法治政府建设的总结回顾
三、青岛市数字法治政府建设的路径探索与发展建议
（一）青岛市数字法治政府建设的路径探索
（二）青岛市数字法治政府建设的发展空间
前言
我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，面临中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，如何推进国家治理体系和治理能力现代化，以及适应人民日益增长的美好生活需要，都对法治政府建设提出了新的更高要求。
中共十八大以来，以习近平总书记为核心的中共中央高度重视发展数字经济，作出加快建设数字中国的战略部署。习近平总书记强调，要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇提出“加快数字化发展，建设数字中国，迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出了“全面建设数字法治政府”的基本路径和目标要求。《青岛市法治政府建设实施意见（2021-2025年）》亦相应明确提出，要健全完善法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。
因此，我们应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，积极回应数字经济发展需求，充分发挥数字法治政府作用，加强数字经济法治建设，服务数字经济高质量发展，共同推动数字法治发展进步，完善数字政府治理体系，让数字文明更好造福青岛市人民。
01从数字政府到数字法治政府的演变
（一）“数字政府”的历史渊源与国内发展历程
1、“数字政府”概念的提出与介绍
全球信息化是始于1993年美国提出的国家信息高速公路计划，在2005年美国政治学家达雷尔第一次在他出版的书籍中，把“数字政府”概念带入了公众的视线。
在经过十几年的时间发展后，随着数字化技术的不断变化，像电子政务、流程再造、服务传递、移动办事此类场景正逐步丰富着数字政府的理论体系。
目前，可以将“数字政府”理解为在现代计算机、网络通信等技术支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务在数字化、网络化的环境下进行的一种国家行政管理形式。
2、数字政府在国内的发展历程
自2012年党的十八大以来，政府信息化和数字化建设得到中央和地方政府的极大重视。2016年，政府工作报告中提出“互联网+政务服务”的理念。
2019年党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，在国家层面成为治理能力现代化的重要举措。
2020年党的十九届五中全会再次提出数字政府建设，并将数字政府作为数字化发展的三大支柱之一，进一步突出数字政府的地位。
2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展十四五规划和2035年远景目标纲要》正式发布，进一步明确数字政府建设的任务，单独设立“提高数字政府建设水平”章节，明确将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。
（二）法治政府的提出与其定位
2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。这是首次明确提出“法治政府”概念，在此之前称为依法行政，再往前则是依法办事。
对于法治政府的定位，习近平总书记将法治政府定位为依法治国的重点任务，是建设法治国家的主体工程，强调作为全面依法治国的重点任务，法治政府必须率先突破。要发挥法治政府对法治社会建设的引领示范作用，唯有政府在实施各项行政活动过程中坚守法治底线，才能真正树立法律权威，才能真正带动全社会崇法向善，建设法治社会，最终实现建设法治国家的目标。
（三）数字法治政府的提出与其必要性
目前，“互联网+”开始成为各个领域与互联网技术进行深度融合的国家战略，中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中提出全面建设数字法治政府的要求，即为“互联网+法治政府”的逻辑表达，也反映出互联网时代数字赋能政府治理、科技助力法治政府的内在要求。
“数字政府”与“法治政府”概念的提出由来已久，但“数字法治政府”的出现是一个创新性的亮点。数字政府的建设不可缺少法治思维，法治政府的建设需要加强技术保障。
数字中国的建设，归根到底是要以法治作为保障的。要以传统的司法、公法和社会法为基础，通过改造、优化、重构等方式，构建适应数字时代发展要求的数字法治体系，从而为数字中国的发展保驾护航。
因此，“数字法治政府”是一个具有创新性的概念，它是对“数字政府”与“法治政府”概念的反思与升级，强调在数字政府建设中应将技术维度与法治维度并重，运用法治思维和法治方式来应对和解决数字政府建设可能遭遇的“数字专制主义”的法治风险。
技术隐藏着风险，法律维护着安全。在政府治理中，算法是一种数字技术，更是一种权力运用，存在“算法黑箱”“算法歧视”“算法滥用”和“算法未知”等法治风险。
因此，在数字法治政府建设中，如何保持技术维度和法治维度同频共振、同步推进、均衡发展，建立有效的法律平衡机制，对算法背后的“权力——权利”关系进行调整，防止政府权力与公民权利的失衡，是确保新时代政府治理体系和治理能力现代化转型的关键所在。
02数字法治政府建设的现状分析与总结回顾
（一）数字法治政府建设现状分析
我国政府机构的信息化建设，最早从OA办公自动化起步，随后建设了涉及各个业务领域的“十二金”系列工程，再进入到“互联网+政务”建设阶段。迄今为止，我国数字政府建设取得长足进展。
从数字政府到数字法治政府，有关表述的变化表明数字政府建设绝不仅仅是“监管的数字技术”或者“数字技术的监管”，而是一种适应数字时代的要求，是对政府理念、机构、职能、流程再造的法治化进程，因此必须坚持技术维度与法治维度并重。
从全国来看，据国家互联网信息办公室于2021年7月发布的《数字中国发展报告（2020年）》的数据显示，全国一体化政务服务平台基本建成，已联通31个省（区、市）及新疆生产建设兵团和46个国务院部门，实名用户已超过4亿人。中央政府门户网站及其政务新媒体覆盖全球200多个国家和地区的超7.68亿用户，年传播量达138亿次。政务信息资源开发利用深入推进，截至2020年年底，全国一体化政务服务平台已发布53个国务院部门的数据资源9942项，为各地区各部门提供共享调用服务达540余亿次，支撑身份认证核验15.6亿次、电子证照共享交换4.6亿次。全国政府网站集约化水平和网上服务水平持续提高，数量从2015年年底的84094个精减至目前的14581个。
从地方来看，目前绝大多数省市已经设立了“大数据局”等政务数据管理机构，制定了数字政府发展规划，开发了“一网通办”“掌上办”等网上政务系统，综合运用多种互联网技术为建设数字政府助力。基层政府网站的运维能力得到明显提升，32个省级政府均建成全省统一的互联网政务服务平台和政务服务APP，各省互联网政务服务平台均与国家平台实现互联互通。
以贵州为例，正通过加强全国一体化算力网络（贵州）枢纽节点建设，加快推进数据要素市场化配置改革，优化贵阳大数据交易所，在数据授权使用、登记确权、技术标准等方面实现突破；四川也提出今年将探索建设数字资产交易中心，支持有条件的市（州）开展政府数据授权运营；安徽今年将加强数据要素市场培育，组建数字江淮公司，设立省大数据交易服务机构，建设全省一体化数据基础平台。
2021年，青岛市以“数字青岛建设上创一流”为目标定位，持续深化流程再造，全面打响数字政府建设攻坚战，以数字化转型推进法治政府建设向纵深发展。青岛市网上政务服务能力建设再次进入全国前5名，数字城市建设获评中国数字城市百强榜第6名，政府数据开放水平位居全国开放数据标杆城市第2名，青岛政务网位列副省级及地市级城市政府网站第1名。
（二）数字法治政府建设的总结回顾
在取得长足进展的同时，从当前数字政府或法治政府到数字法治政府的建设仍存一些完善与发展空间。
1、对数字法治政府建设的认识不足
数字法治政府建设不是政务信息化的简单延伸，而是包含了社会治理、服务组织和决策模式上的根本性变革，对政府的管理模式、运行机制和治理方式都提出了新的更高要求，更是一场对政府理念、机构、职能、流程再造的法治化进程。
2、建设机制不明确，牵头部门协调能力不足
目前数字法治政府的建设导向多以“轻监管，重审批”的政府行政需求为中心，可能存在已建系统实用性不强，群众满意度不高的情况。同时，鉴于存在一些部门利益等情况，使牵头部门协调难度大，不具备调动或要求同级部门进行协同的制度保障，业务协同效率较低。
3、政务系统互联互通程度不够，“信息孤岛”难以完全破除
各级政府在纵向信息系统互联互通方面做得相对较好，而在同一级政府的横向部门间信息的互联互通则困难重重，存在着众多的“信息孤岛”或“信息烟囱”。各部门数据不互联不互通，主要原因有牵头部门不具有对同级部门的协调能力，造成大量有效数据资源的浪费。
4、建设规范及技术标准不统一，可能会产生新的“信息孤岛”
我国的数字政府政务服务建设标准还没有完全统一，以数字政府建设成果较好的广州、贵州、上海等地为例，电子政务服务标准较高，服务效果较好。比如，2022年初，上海市人民政府官网发布了《上海城市数字化转型标准化建设实施方案》文件，主要围绕“经济、生活、治理”全面数字化转型要求，通过研制实施一批能用、管用、好用的数字化转型标准，构建具有系统性、协调性、开放性的城市数字化转型标准体系，为打造具有世界影响力的国际数字之都提供标准支撑。同时，《上海市数据条例》也自2022年1月1日开始施行。而其他地区电子政务服务标准较低甚至还未制定服务标准，各地数字政府建设进展参差不齐，无序建设可能会产生新的信息孤岛。
5、在信息安全方面还存在瓶颈，数字法制政府的建设还在摸索阶段
数字政府系统作为超级数据平台，面临巨大的安全威胁和风险，存在安全意识不足、信息化软硬件国产化程度不够、黑客攻击、关键数据被不法分子窃取等安全隐患。