“十四五”期间国企混改的核心任务

【引言】2021年3月全国两会期间对国企混改进行了进一步的针对部署，会议强调“十四五”期间将全面深化并加快落实国有经济结构重塑及布局优化，进而激发国有经济的发展动力与活力。同时，两会将深化国有企业混改作为“十四五”时期主要目标任务。国企混改需要全面听从中央战略指示，在“十四五”期间以国有经济结构、布局为着力点，补短板、强弱项，进而提高国有经济的国际影响力、经济带动力、创新竞争力，构成以国内单循环为核心主体、国际国内双循环全面推动的市场新格局。而这要求关于国企混合所有制改革的“十四五”发展规划，当以国资委发展规划为核心抓手，突出实业优化与主业优先战略，真正将目标精确的要求落实到三年行动中。国有企业需精确领悟国企混改的主要方向及经济高质量发展的主线，才能够打好“十四五”国企混改计划的开端之战。
“十四五”期间
深化国企混合所有制改革的核心任务
为全面落实国企混改政策，自2015年至今，国家政府陆续出台了多项政策为其加持顶层设计，助力国企混改进程的加速推进，促进实现经济体制创新发展。2021年两会期间，就“三年行动方案”展开进一步部署，力求在2021年底推进“三年行动方案”至少落实80%的内容。明确“十四五”时期深化国企混合所有制改革的核心任务，深入落实2021全国两会会议精神是积极落实国企混改政策、加快国企混改进程的必然举措。
一、价值构建
“十三五”期间，国务院就颁布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对混改工作进行了一定规范。同时，该文件针对国企的混改目标、方向、方式、计划等，都作出了明确指示，以此吸引各类外资参与国企混改进程，切实推动国企混合所有制经济改革。
“十三五”时期的国企混改，偏重吸引社会资本流入国有企业，即是“引资”阶段，期望通过“引资”，实现国有经济战略布局优化，推动国有企业革新经营机制。而到“十四五”时期，由于中央、省级国有企业依然对事关民生的重点领域拥有绝对掌控权，因此深化国企混改的制度建设问题并非重点。经营机制趋向市场化，组织效率稳步提升，则成为该阶段混改的基本诉求。“十四五”时期国企混改是“十三五”的进一步深化，其核心目的是借助市场运营机制全方位提升国资经营效率，强化国资经济控制。因此，“十四五”时期深化国企混改必须围绕国有企业运行效率和竞争力，由“引资”转为“用资”，在“十三五”期间，“引资”的增长率不断下降，“用资”的比例持续扩增。通过深度“用资”，最大限度提升国企资源配置效率和水平，推动国企提升经济效益。而如何实现高效率“用资”、科学化“用资”，则成为“十四五”时期国企混改的重要任务。
二、结构重塑
2020年约有70%的国企通过吸引社会资本实现混改或即将进入混改，涵盖子企业3359家。进入“十四五”时期，国企混改重点放在了改善企业治理结构、提升经营竞争力度方面。但由于2020年批量混改国企数量较多，加之股权结构、改革模式差异，使得不同国企最终治理方式也存在异质性。为提升国企混改质量，就需探索建立对应法人治理结构，尽快实现国企混改的常规化运营。
《“十四五”规划纲要》重点编制内容之一是国企混改股权多元化，即是合理分配国有股东与非国有股东权益，使非国有股东积极参与公司治理。换言之，“十四五”时期需要在独立董事制度、职工参与机制、股权激励方式等方面调整治理结构，从而产生全新管理形式。一些关乎民生的垄断性以及公益性的国企，则需立足法人治理结构，合理分配混改后的非国有资本获利机制。在股权比例方面，国企若保持控股地位，应兼顾战略投资人话语权，将股权掌控在40%-60%间；若退出控股地位，则将股权掌控于20%-40%间。此外，针对时下国有企业已初步进入混改，但尚未重建治理机制和监管体系的现状，有必要探索治理结构的重塑。此前，第十六届三中全会明确了国企混改中“完善公司法人治理结构”这一核心纲要，但在具体指引操作方面未有指导。为全面践行并落实这一核心纲要指示，国资委于2019年出台《中央企业混合所有制改革操作指引》，对法人治理结构调整的具体操作进行了引导。只有先行厘清法人治理结构安置问题，塑造真正意义上的现代化企业制度，才能实现公司治理与公司管理界限分明，明确所有权、经营权的辩证关系，做好董事会表决权安排。
三、资产监管
党的十八届三中全会，国务院下辖国有资产监督管理委员会首次提出“以管资本为主的方式，强化国有资产在混改过程中的监管力度”，并将其列为混改重要目标之一。鉴于国企混改仍处于初步探索时期，在“管企业”尚未全面落实的情况下，无法上升到“管资本”这一战略高度。2019年末，国企混改已然基本实现“管企业”这一目标，绝大多数国企已经走向合规化道路，国家政府以及地方政府开始切实推进“管资本”这一战略意见。2019年11月，正式下发的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（下称《实施意见》）提出，“十四五”时期国有资产管理体系当侧重“管资本”。同时，《实施意见》指出批量建设国有资本投资企业，以此强化国有资产监管，推动国企混改稳妥深入发展。《实施意见》的出台，意味着从顶层设计方面对“十四五”时期国有资产进行监管，以全面实现国企资本管理合规化、合法化。“十四五”时期深入推进国企混改，需不断完善建设以“管资本”为主的国资监管新体系，强化国有资本投向及具体运作的监管，切实提升国有资本使用效率。并且“十四五”时期，国资监管需要重点关注规划并监督，在宏观视角强化统筹引导力度，加强地方深化混改政策规划的审核。管理部门也需要在“十四五”时期彻底淡出企业管理经营，重点关注国资增值保值。此外，《实施意见》要求加快建构统一性的工作平台，进而实现混改过程中多部门对国资财产的流动性监管。
四、市场驱动
就目前国企混改进程来看，国家已然充分降低非公有制资本准入条件，并允许其进入基础设施、公用事业等领域。早前由于国企公有制属性，在运营方面更加偏向公益性，致使国企本身经济效益偏低。2021年3月23日，国务院国有资产监督管理委员会发布《如何有效推进国企混改》表示，未来一段时间内，国企混改核心目的之一在于“提升国企运营效率、强化企业经济效益”。结合非公有制资本准入条件以及上述核心目的，创新建设资本运营机制成为有效方式。2019年12月，中央党委领导班子召开中央经济工作会议并提出：加快落实国有企业混改进程，创新建构资本运营条例，切实提升国有企业经营效率。这一会议纲要引领下，国企改革领导者需要在“十四五”时期持续引进外商、金融、实体民营，以外资的经营灵活性、金融机构的资金实力共同推进国有企业发展。另外，国务院也颁布《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》，指出上市国企应当发挥自身带头模范作用，真正将权利下放到参股的各类资本中，让各类资本能够参与到运营机制确立当中，推动国企向市场化运营机制过渡，实现“同股同权”。另外，就目前国资委运营机制监管来看，其对企业运营机制统筹干涉略显过度，致使国有资本混改过程中受限诸多。“十四五”时期，国资委当逐渐淡化自身国家色彩，在处理混改过程中以出资人身份按照公司章程及运营机制行使权力，促使国企国资能够适应市场经济发展规律，发挥市场调节作用。
结 语：深化国企混合所有制改革是建设创新型国家的核心举措，也是推动地方经济高质量发展的核心保障。“十三五”时期国企混改已然取得初步成效，在混改数量、质量方面均有重大突破。因此，“十四五”时期需进一步深化国企混合所有制改革，将价值构建的“引资”转变为“用资”，推进混改后企业结构的合理性。同时，为全面落实深化国企混合所有制改革方案，针对当前员工持股分配、国有资产流失、资本平等、地方国企混改难推进等薄弱环节，当采取系列措施着手应对。具体包括：优化员工持股方案、强化交易流程监督、确立社会国家资本平等、完善地方混改机制、有机结合供给侧改革。纵然当前国企混改深化仍然面临诸多困境，但在“十四五”发展规划中，深化国企改革是符合当前国家发展趋势的核心战略。未来，在党中央的领导以及地方政府与社会各界协同参与推动下，深化国企改革必将快速推进，为国家经济发展提供重要助推力。