美国对华限制政策最新发展——美国众议院“中国周”法案综述

2024年9月9日, 美国国会复会并正式开启“中国周”。所谓“中国周”, 是指美国国会夏季修会期结束后的一周内就一系列旨在制裁中国、打击中国经济的法案而进行的密集表决。早在今年7月, 美国众议院议长、国会共和党领袖Mike Johnson即在发言中透露, 众议院共和党人正在谋划总计25项[1]旨在制裁中国、打击中国经济的法案, 并希望于今年通过法案。这些法案涵盖生物科技、无人机、通信等科技及相关科技协议签署、出口管制与制裁, 以及盟友关系、中国事务、农业、港口设施运营等方面。本文将对“中国周”重点议题进行梳理, 以期为中国企业理解和应对“中国周”提供合规视角。
一、“中国周”热点议题
一、科技领域的国家安全问题
在科技领域, 此次美国众议院着眼于生物科技、无人机、通信、电池等行业, 再次以“国家安全”为由(关于“国家安全”管控下的合规思路, 请见我们的往期文章《美国对华限制政策最新发展——国家安全篇》)对中国企业加强监管、防范(如向国会报告), 并采取包括列入特定名单以限制美国政府机构的使用、排除美国市场、排除税收减免在内的一系列限制和打击措施。
1. 生物科技领域: 《生物安全法案》(BIOSECURE Act, H.R.8333)
该法案旨在全面建立框架以评估并减轻与“境外敌对势力(Foreign Adversary, 根据《美国法典》第10编第4872(d)(2)条, 包括朝鲜、中国、俄罗斯和伊朗)”相关的生物技术公司带来的风险, 其核心内容包括以下几方面:
(1)禁止美国政府部门(executive department)、政府公司(government corporation)及相关独立机构(independent establishment)(以下简称“美国政府机构”)向被视为“国家安全风险”的生物技术公司采购、获取生物技术设备或服务或与之签订合同, 前述公司包括华大基因、华大智造、Complete Genomics(华大智造美国子公司CG)、药明康德、药明生物及其子公司、母公司、关联公司、继承实体(“受关注生物技术公司”名单列入标准请见下文第(4)点);
(2)禁止美国政府机构与任何使用前述公司设备或服务的公司签订、延长或续签合同;
(3)禁止美国政府机构负责人将贷款或赠款用于采购、获取、使用前述生物技术公司的设备或服务, 以及将贷款或赠款用于与前述生物技术公司签订合同;
(4)授权美国管理和预算办公室(OMB)制定一个更广泛的“受关注生物技术公司” (biotechnology company of concern)名单, 并保持每年更新, 同时规定了识别相关公司的标准:
*属于境外敌对势力政府的行政管理结构的实体、受境外敌对势力政府指挥、控制的实体或代表境外敌对势力政府运作的实体(包括其子公司、母公司、关联公司、继承实体);
*参与生物技术设备或服务的制造、分销、提供或采购; 及
*对美国国家安全构成威胁, 具体标准如下:
i.与境外敌对势力的军队、内部安全部门或情报机构进行联合研究, 或得到境外敌对势力的军队、内部安全部门或情报机构的支持或与其相关联;
ii.向境外敌对势力的政府提供通过生物技术设备或服务获得的多组学数据(multiomic data); 或
iii.未经明确知情同意, 通过生物技术设备或服务获取人类多组学数据。
2. 无人机领域: 《反中国无人机法案》(Countering CCP Drones Act, H.R.2864)
该法案将中国无人机制造企业大疆创新(DJI)生产的电信和视频监控设备、提供的电信和视频监控服务业务列入美国联邦通信委员会(FCC)的“构成美国国家安全不可接受风险的通信设备或服务名单”, 意在阻止DJI的设备或软件获取美国FCC认证, 限制DJI无人机在美国的运营, 尤其是在通信基础设施上的使用。关于《反中国无人机法案》的合规分析, 请见我们往期文章《简评美国<反中国无人机法案>》。
3. 通信领域
(1)《全球电信安全法案》(Securing Global Telecommunications Act, H. R. 4741)
该法案强调促进国内电信创新和投资, 减少对外国技术的依赖, 鼓励美国加强国际伙伴的合作关系, 同时要求美国国务院在法案通过后90日内向众议院提交关于俄罗斯和中国战略活动的报告, 以评估俄罗斯和中国是否利用民营企业, 通过国际电信联盟, 推动俄罗斯和中国的国家利益, 包括俄罗斯和中国企业“利用市场力量向其他成员国施压, 促使其在国际电信联盟选举中做出有利决定”。
(2) 《境外敌对势力通讯透明法案》(Foreign Adversary Communications Transparency Act, H.R.820)
该法案要求FCC每年公布持有由FCC授予经营许可证(或其他授权), 且与涵盖国家(covered country, 即指Foreign Adversary, 包括朝鲜、中国、俄罗斯和伊朗)有联系的实体名单, 如果前述国家拥有该实体的股权, 则该实体必须被列入名单进行披露。
(3) 路由器行业: 《移除不安全技术以确保可靠性和安全性法案(ROUTERS法案)》(ROUTERS Act, H.R. 7589)
该法案要求美国商务部对所有涵盖国家(covered country, 即指Foreign Adversary, 包括朝鲜、中国、俄罗斯和伊朗)的机构或个人设计、开发、制造或供应的消费级路由器、调制解调器以及调制解调器和路由器组合设备所带来的国家安全风险进行研究, 并在法案生效后1年内向众议院报告。
4. 电池/电动汽车领域
(1) 《2024年结束中国在美国电动汽车的主导地位法案》(End Chinese Dominance of Electric Vehicles in America Act of 2024, H.R. 7980)
该法案修订了《1986年国内税收法典》, 将安装中国电池的电动汽车排除“清洁车辆税收抵免”范围。
(2) 《脱离外国敌对势力电池依赖法》(Decoupling from Foreign Adversarial Battery Dependence Act, H.R. 8631)
该法案拟从2027年起禁止美国国土安全部向宁德时代、比亚迪、远景能源、亿纬锂能、国轩高科、海辰储能等中国电池制造商采购电池。除六家被列明的公司之外, 该法案也将适用于被列在美国所谓的涉疆问题清单(UFLPA清单)上的实体及其子公司、被认定为中国军工企业的实体及其子公司, 且前述实体应涉及组装或制造使用该电池的最终产品或创造或以其他方式提供该电池使用的大部分组件。
5. 科技协议签署: 《2023年科学技术协议加强国会通知法案》(Science and Technology Agreement Enhanced Congressional Notification Act, H.R. 5245)
该法案旨在修改1956年的《国务院基本权力法》, 规定美国国务院在与中国政府及中国实体签订、续签或延长任何科技协议(包括两国在1979年签署的《美利坚合众国政府与中华人民共和国政府科学技术合作协定》)之前15天通知美国国会。
二、出口管制与贸易制裁
本次“中国周”的相关议案有六部聚焦于出口管制与贸易制裁领域。程序层面, 这些法案在赋权、决策要求上有所放松, 扩大提案权限、简化决策流程, 而在国会监督、制裁清单协调方面进行加强。实体方面, 将"远程访问"纳入美国的出口管制体系, 旨在为未来总统对受关注的外国人或国家远程访问某些物项实施管控提供依据, 并对连接俄罗斯本土与克里米亚半岛的隧道或桥梁工程的相关外国个人或实体实施制裁。
1.《出口管制执法强化法案》(Export Control Enforcement and Enhancement Act, H.R. 7151)
法案赋予最终用户审查委员会(End-User Review Committee)的每位成员直接提议修改实体清单的权力。来自美国国防部、国务院等部门的代表可以根据各自的专业判断, 直接提议将特定实体添加到清单中。同时, 委员会必须在30天内对提案进行投票表决, 缩短了决策时间。
2. 《提高出口管制透明度法案维持美国优势法案》(Maintaining American Superiority by Improving Export Control Transparency Act, H.R. 6614)
该法案旨在加强出口管制过程的透明度和国会对行政部门的监督。其建立了一项定期报告机制, 要求美国商务部长每90天向相关国会委员会提交一份详细报告, 内容涉及许可证申请、执法行动, 对受控物项向涵盖实体(covered entity)出口、再出口、发布和国内转移的其他授权请求。
3. 《制裁清单协调法案》(Sanctions Lists Harmonization Act, H.R. 5613)
该法明确列出了六个受影响的制裁清单, 包括美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)的SDN清单、SSI清单、CMIC清单和美国商务部工业与安全局(BIS)的实体清单、军事最终用户清单以及国防部的CMC清单(请参考我们的往期文章《美国对华限制政策新发展——涉军清单篇》获得涉军清单制裁的更多信息), 并要求负责管理这些制裁清单的联邦官员相互通报和更新名单情况, 以促进部门间的信息共享和协调, 从而形成更加统一和全面的制裁体系。
4. 《远程访问安全法案》(Remote Access Security Act, H.R. 8152)
该法案旨在防止中国等国家通过云服务等远程访问方式获取敏感技术。其将"远程访问"(Remote access)纳入美国的出口管制体系, 即指外国人通过网络连接(包括互联网或云计算服务), 从物项实际所在地以外的位置, 访问受美国管辖并列入商务部管制清单(CCL)的物项, 以使用该物项。该法案授权总统对受关注的外国人或国家(foreign persons or countries of concern)远程访问某些物项实施管控, 并要求美国商务部对外国人远程访问某些物项进行监管。
5. 《禁止俄罗斯通往克里米亚隧道法案》(No Russian Tunnel to Crimea Act, H. R. 7701)
该法案旨在对参与建设、维护或修复连接俄罗斯本土与克里米亚半岛的隧道或桥梁的外国个人或实体实施制裁。制裁措施涉及资产冻结和禁止所有相关财产交易, 同时限制前述外国个人获得美国签证和入境资格。
6. H.R.6606法案
该法案修订了 2018 年《出口管制改革法案》中有关政策声明的规定, 在第1752(2)条的末尾增加了“保护美国、美国人民及其工业基础的商业秘密, 无论是与部长根据本部分控制的项目有关, 还是与《美国法典》第18编第1831节所述的经济间谍活动有关”的政策目标。
三、其他领域
1. 盟友关系维护
《重视美、日、韩多边合作》(Recognizing the importance of trilateral cooperation among the United States, Japan, and South Korea,H.Res.1056)、《太平洋伙伴关系法案》(Pacific Partnership Act,H.R. 7159)旨在加强美国与日本、韩国及其与太平洋岛国的关系。H.Res.1056强调美国同日韩合作关系的重要性, 并表明在外交、经济、安全和信息领域开展三方合作;H.R. 7159则要求总统协同国务卿制定并向国会相关委员会提交“太平洋伙伴关系战略”, 将外交豁免权扩大至太平洋岛国论坛及向太平洋岛国提供援助。
2. 干涉中国事务
在政治方面, 美国企图通过其本土法案干涉中国港台内政, 包括《2023年反对中华人民共和国恶意影响基金授权法案》(Countering the PRC Malign Influence Fund Authorization Act, H.R. 1157)、《2023年台湾冲突威慑法案》(Taiwan Conflict Deterrence Act, H.R. 554)、《香港经济贸易办事处(HKETO)认证法》(Hong Kong Economic and Trade Office (HKETO) Certification Act, H.R. 1103)等法案, 相关措施包括投入相关资金, 重新评估香港经济贸易办事处(HKETO)的各种特权、豁免和外交待遇, 限制中国在美金融活动。
经济方面, 美国众议院审议通过《2023年中国货币问责法案》(Chinese Currency Accountability Act, H.R. 510) , 要求国际货币基金组织(IMF)的美国行长和执行董事反对增加中国人民币在该基金特别提款权货币篮子中的权重; 审议通过《经济间谍预防法》(Economic Espionage Prevention Act, H.R.8361) , 以中国向俄罗斯出口半导体大幅增加为由, 要求对涉及经济或工业间谍活动、支持俄罗斯军事行动的外国(尤其是中国)实体实施制裁。
文化方面, 《美国国土安全部对孔子学院及中国相关实体的限制法案》(DHS Restrictions on Confucius Institutes and Chinese Entities of Concern Act, H.R.1516)禁止美国国土安全部向与孔子学院有关系的高等教育机构提供资金, 除非该机构终止与孔子学院的关系。
3. 港口设施运营、农业领域
《2023年港口起重机安全与检查法案》(Identifying Adversarial Threats at our Ports Act, H.R. 3169): 国务卿在180天内评估并识别在美国港口使用的任何现有或新建的来自涵盖外国国家(covered foreign country)的起重机可能存在的网络安全漏洞所带来的威胁, 并在识别后不超过180天内, 如果国土安全部部长确定这将对港口安全或海上运输安全产生负面影响, 国务卿应确保与任何此类起重机相关的电子组件(如计算机和可编程逻辑控制器)被重新成像, 且所有以太网交换机被更换。
《2024年保护美国农业免受外国敌对势力威胁法案》(Protecting American Agriculture from Foreign Adversaries Act of 2024, H.R.9456): 将加强对美国农业领域外国投资的监管和审查, 由美国农业部部长对属于“涵盖交易(covered transaction)”的交易进行审查, 将涉及中国、朝鲜、俄罗斯和伊朗公民的土地销售标记为“可报告”。
二、简评
目前, 美国众议院“中国周”已宣告结束, 在此次审议通过的与中国密切相关的25项法案中, 《生物安全法案》《反中国无人机法案》等颇受关注, 且得到众议院两党的高票支持, 这反应出美国政府机构对中国科技、生物、通讯等领域的高度关注。毫无疑问的是, 众议院就上述议案的活跃态势与即将到来的美国新任总统选举密切相关, 上述法案未来或经参议院审议通过并由总统签署正式生效成为法律, 或可能被并入《2025国防授权法案》, 有媒体称, 《2025国防授权法案》可能于美国11月大选结束后迅速通过, 相关领域企业亦应密切关注。
注释
[1] Text of Bills for the Week of Sep. 9, 2024, 参见https://docs.house.gov/floor/Default.aspx?date=2024-09-09