对《关于加快公共数据资源开发利用的意见》的十点理解（附《意见》原文）

10月9日下午，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称《意见》）全文发布，笔者快速浏览了一遍，感觉内容很丰富全面，10月10日国家数据局新闻发布会又对《意见》做了答记者问。笔者初步学习体会有以下十点理解：
一、文件层级较高，是中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的政策性文件。如10月10日国家数据局局长刘烈宏答记者问中指出，《意见》是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，为推进工作提供了指导。笔者理解至少相关部委的立法和政策性文件应当以其为指导，例如《意见》提到“到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立”“适时制定公共数据资源授权运营管理规定”“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”等。当然，既然是政策性文件，就不是法律，效力上也是有局限性的，需要进一步地通过立法将其精神和要求转化为正式的法律法规规章，才能在市场实践中作为直接的法律依据。
二、厘清了一些认识，但同时对一些重要问题未直接作出具体规定，或留给后续制度制定。例如《意见》提到“坚持尊重规律、守正创新。鼓励各地区各部门因地制宜推动共享开放，探索开展依规授权运营，完善资源开发利用制度。”《意见》此次厘清明确了政务数据共享、公共数据开放、公共数据授权运营三种公共数据开发利用方式，根据《答记者问》的解读，共享是面向各级政务部门的数据共享交换；开放主要是面向企业和社会公众，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或者数据集，目的是保障企业和社会公众获取和利用公共数据的权利，更好发挥数据的公益服务作用；公共数据授权运营是对潜在价值高，具有一定敏感性的数据，无法直接向社会开放，依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用。共享、开放和授权运营的对象不同、用途不同、方式不同，目标一致。但公共数据开放与公共数据授权运营在实践中的复杂关系与边界、各自的制度其实都不完善，《意见》因此鼓励因地制宜、继续探索完善。《答记者问》中也提到授权运营怎么操作和有什么程序和要求是各地区各部门普遍关心的问题，《意见》提出，适时制定授权运营管理规定，并将《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》两个配套政策一周内面向社会公开征求意见。
三、对公共数据授权运营提出了一些基本思路。例如，一是明确在数据产权结构性分置制度要求下探索公共数据分类分级授权机制，法律指导理念明确；二是加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，实质上就是明确各地数据局对此项工作的管理权和实质管理方式；三是明确提出可以结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务；四是要求运营机构即被授权机构落实授权要求，规范运营行为，面向市场公平提供服务，严禁未经授权超范围使用数据。这一条似乎并未针对授权运营机构的数量、条件进行规定，而这一问题也是各地现有试点的运营机构极为关注的问题，《意见》将其留给各地因地制宜，也可能会在后续征求意见的《公共数据资源授权运营实施规范》加以规定。
四、加强运营监督，特别从反不正当竞争角度作出要求。即“运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得实施与其他经营主体达成垄断协议或滥用市场支配地位等垄断行为，不得实施不正当竞争行为。”在运营机构是独家或数量较少情况下，这种情况确有可能发生，运营机构与其他市场主体的合作如何合法开展，避免不正当竞争和垄断行为，委实是个新问题。
五、对公共数据进场交易作出初步规定。《意见》规定“鼓励有条件的地区探索公共数据产品和服务场内交易模式，统筹数据交易场所的规划布局，引导和规范数据交易场所健康发展”，对此笔者认为目前各地数据交易所发展规范情况不一，交易模式尚在探索中，但是对于国家级的数据交易所，未来在数据流通利用中和数据价值实现中，有必要作为场内和场外的数据产品信息、数据交易流通信息在区块链登记上链的服务机构，以为真正经得住推敲的数据资产化、资本化提供可信的验证手段。在这个背景下公共数据进场交易是水到渠成的，符合合规要求高、信息披露便捷、互联互通高效的公共数据社会化开发利用要求。
六、加大创新激励和繁荣数字产业。《意见》提到在保障政务应用和公共服务的前提下，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构，并按照国有资产有关法律法规进行管理，符合要求的纳入经营性国有资产集中统一监管。相信这一点对各地的现有的大数据中心等具有实际的影响，当然《意见》也强调了要在有条件的地区和部门前提下实施。《答记者问》提到将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录，相关企业可享受研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策。
七、注重数据安全和合规。《意见》提到加强对数据资源生产、加工使用、产品经营等开发利用全过程的监督和管理，开展公共数据利用的安全风险评估和应用业务规范性审查，强化数据安全和个人信息保护，依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。《答记者问》中提到特别是对于其中涉及个人信息的公共数据，要严格落实《个人信息保护法》，进行脱敏和匿名化处理，避免侵犯个人的信息权益。可见《意见》对数据安全与合规是非常强调的。
八、特别强调了一些特定风险，例如“充分认识数据规模利用的潜在风险，坚决防止以数谋私等‘数据上的腐败’，坚持有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，维护公共数据安全。”这些表述相信是有所指的，针对去年以来的数据领域存在的一些乱象如缺乏数据资产定价依据的“数据城投”等，这些探索根本上还得在数据流通利用和数据资产价值判断的可信验证基础设施建立后才能经得住底层逻辑的推敲。
九、特别强调了增强支撑能力，既有制度层面，也有技术层面。例如《意见》提到加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，这些均为牵一发而动全身的重大制度，目前受制于研究和实践不成熟而未上升到立法层面；还提到依托国家重点研发计划、国家科技重大专项等，开展数据加密、可信流通、安全治理等关键技术研究和攻关，这一点也是非常重要，笔者理解目前数据流通领域和数据的价值实现，包括资产化面临的核心瓶颈问题是无法对数据产品的价值真实性和交易真实性等进行高效低成本的验真，导致交易对手、金融机构无法确信数据资产的价值的质与量。
十、加大中央预算内投资对数据基础设施、数据安全能力建设的资金支持力度。例如提到“各地区各部门可结合实际需要统筹安排数据产品和服务采购经费。鼓励各类金融机构创新产品和服务，加大对数据要素型企业和数据基础设施企业的融资支持力度”；同时还提到引导社会资本有序参与公共数据资源开发利用活动，也具有非常重要的意义，应该有很多社会资本对此感兴趣，但是也需要收益分配、利益保护等机制的明确。