工程建设领域建设单位就农民工工资支付之责任廓清

引言
农民工作为建设领域提供劳动的主要群体，为社会及经济发展作出了重大贡献，然而，拖欠农民工工资情形时有发生，甚至已成为社会顽疾，国家对此予以高度重视。为根治欠薪顽疾，国务院办公厅、人力资源和社会保障部、发改委、建设部等各部委屡次重拳出击，推动实施“护薪”行动，经过一系列专项整治，农民工欠薪的治理工作取得显著成效。李克强总理在《2019年国务院政府工作报告》中指出，“务工收入是农民增收的大头。要根治拖欠农民工工资问题，抓紧制定专门行政法规，确保付出辛劳和汗水的农民工按时拿到应有的报酬。”2019年12月30日，国务院发布了《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号）（以下简称“《支付条例》”），自2020年5月1日起施行。《支付条例》是我国第一部保障农民工工资权益的专门法规，开启了依法治欠新阶段。借此条例施行之际，笔者拟结合自身为工程建设单位提供法律服务之实践，就工程建设领域建设单位农民工工资支付之责任落实进行浅析及探讨。
《支付条例》围绕保障农民工工资支付，聚焦欠薪主要领域的突出问题，系统梳理了农民工工资支付过程中各个环节，试图从源头上解决欠薪问题。探本溯源，农民工工资来源于建设单位支付给施工单位的工程款，而建设单位与农民工之间并无直接用工关系，就农民工工资支付事宜，建设单位该作何定位，就《支付条例》列明之各项责任又该如何履行，亟待梳理。笔者锚定于此，以《支付条例》为基础，并结合国务院各部委发布的关于农民工欠薪工作专项治理的规范性文件，以厘清建设单位在农民工工资支付工作中之责任并探讨各项责任落实之道，以期为建设单位在工程管理领域提供借鉴。
一、工程建设领域建设单位就农民工工资支付之责任范围
2016年，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（以下简称“《治理拖欠问题的意见》”）中，已明确了人工费用与工程款分账管理、业主担保等多项措施，经过三年有余的实践，《支付条例》以行政法规的形式将较为成熟、有效的治理举措落定，对建设单位提出了相应要求并明示了建设单位在农民工工资支付过程中应予承担的各项责任。
（一）建设单位应在开工建设前落实项目资金安排
《支付条例》第二十三条规定，“建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。”
该规定将落实资金安排作为办理施工许可及项目开工的前置条件，并在《支付条例》第五十九条、第六十一条中规定了未落实资金安排相应的行政责任。即社会投资工程建设项目建设资金不到位、违法违规开工建设，致使欠薪的，建设单位及其负责人将依法承担行政责任；政府投资项目中政府投资资金不到位导致拖欠农民工工资的，建设单位将被责令限期足额拨付所拖欠的资金，逾期不拨付的，直接责任部门和相关监管部门负责人乃至地方人民政府负责人将被约谈，情节严重的或面临处分。
（二）建设单位应提供工程款支付担保
《支付条例》第二十四条第一款规定，“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保”。自此提供工程款支付担保成为建设单位的法定义务，若有违反，建设单位将面临项目停工 、5万元以上10万元以下罚款等行政处罚，若由此导致拖欠农民工工资的，将会影响新项目建设及企业征信。
要求建设单位提供工程款支付担保并非本次《支付条例》之首创，早在2016年国务院办公厅发布的《治理拖欠问题的意见》中已明确提出“探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度，积极引入商业保险机制，保障农民工工资支付”之要求。其后，国务院各部委对工程款支付担保的具体落实进行了一系列尝试。2017年2月21日，国务院办公厅在《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中再次明确“通过工程款支付担保等经济、法律手段约束建设单位履约行为，预防拖欠工程款”，住建部办公厅于2018年7月发布《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“《工程担保制度征求意见稿》”），公开向社会就工程担保制度规范征求意见，就担保提供形式，其中指出“加快推进工程款支付担保”、“项目所在地县级以上住房城乡建设主管部门应当组织开展对建设单位的诚信评价，将诚信评价结果作为实行工程款支付担保的重要依据，采取差别化的政策，以激励和强化对建设单位的行为规范”，并特别明确“农民工工资支付保函全部采用见索即付保函”，此外，在建设单位出具建设资金到位承诺书之具体要求中明确“承诺书应列明建设单位具有银行出具的建设资金到位证明或提供工程款支付保函”。然而，具体担保措施之落实，《支付条例》未予明确，需结合各地具体政策落实建设单位之责任承担方式。
（三）建设单位应将人工费用与其他工程款分账管理并按要求支付人工费
《支付条例》第二十四条第二款规定，“建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。”第二十九条规定，“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户”，以及第三十五条规定，“建设单位与施工总承包单位或者承包单位与分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得因争议不按照本条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用”。
《支付条例》前述各项规定是对《治理拖欠问题的意见》中“在工程建设领域，实行人工费用与其他工程款分账管理制度，推动农民工工资与工程材料款等相分离”之要求的再度确认，从源头上将人工费用从工程款剥离出来，以确保人工费优先、按时拨付到位，该制度设置一方面防止人工费与材料费、管理费等资金混同或者被挤占，另一方面着力解决实践中工程款支付节点与每月发放工资时间不同频的问题。《支付条例》并特别要求将人工费用及拨付周期在施工合同中予以明确，在司法实践中，若人工费用数额未约定或约定不明的，对于招投标项目，可参照中标合同价格组价文件中相关费用标准，对于非招投标项目，若订约前未提供组价文件，则可申请鉴定以确认费用标准；对于人工费用拨付周期，若未约定或约定不明的，则应参照法律法规相关规定，依据《支付条例》前述规定，拨付周期不得超出一个月。
若建设单位未按照《支付条例》相关要求订立施工合同、拨付人工费用，则或面临《支付条例》第五十七条规定之行政责任，即被相关主管部门责令限期改正，否则将承担罚款、项目停工等不利后果。若由于建设单位前述违规行为导致欠薪的，建设单位还需以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资，在民事案件处理过程中，人民法院或仲裁庭可就发包人拖欠的人工费中农民工工资部分作出先行判决或裁决。
（四）建设单位应建立农民工工资支付保障制度，妥善处理农民工讨薪事件
《支付条例》第二十九条第三款规定，“建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。”
该规定要求建设单位将风险前置，以制度设置保障农民工工资支付，并在事后做好危机公关、及时止损，应对农民工集体讨薪事件，建设单位亦应及时处理并负有向主管部门报告之义务。
（五）建设单位应审慎审查承包人经营资格，依法依规推进工程建设
《支付条例》第三十六条规定，“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”以及第三十七条规定，“工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。”
就第三十六条中的资格审查义务，其中所谓“合法经营资格”并非仅限于用人单位主体资格，应结合《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》关于违法发包之认定情形，将“具有建设工程相应资质”也纳入考量范围。
若建设单位存在违法发包及违法违规建设情形的，除应按照《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规承担行政责任外，依据《支付条例》相关规定，若导致欠薪的，还需承担清偿责任，甚或导致建设单位负责人被约谈、处分。
（六）建设单位应履行监督义务
《支付条例》第二十九条规定，“建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理”，以及第五十七条规定，“建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料”之情形下，“由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款”。
依据上述规定，建设单位之监督义务，除应督促施工总承包单位严格按照《支付条例》相关要求落实其相应责任外，对于施工总承包单位用工管理、农民工工资支付等各相关资料，均应纳入其监督范围。
二、建设单位就《支付条例》之应对举措
《支付条例》为建设单位提出了诸多新要求，就建设单位而言，一方面，确需严格落实法律法规规定义务，从源头上防范欠薪风险，保障农民工合法权益，另一方面，需主动求变，以防患于未然，维护自身合法权益。笔者将结合相关法律法规及规范性文件要求，为建设单位梳理工程管理全流程中各项责任落实举措及应对之策。
（一）项目启动阶段
1. 开工前落实项目资金来源，提供资金到位证明等文件资料
建设单位需严格落实《支付条例》第二十三条规定责任，并结合所属地区地方政府关于工程开工建设、工程款支付等相关规范性文件要求，在开工前落实资金来源，以避免承担因资金未落实而引致的停工、赔偿或行政处分等不利后果。
2. 开工前严格按照法律法规及规范性文件相关要求办理土地、规划、施工等建设手续
建设单位需按照《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规相关要求落实建筑工程、国土规划等各项手续，避免因项目建设不合规而导致欠薪时建设单位需承担的行政及赔偿责任。
3. 项目招标或比选过程中，建设单位应注意落实如下责任
（1）严格审核总承包单位的相关资质，避免出现违法发包情形。
（2）统筹考虑人工费分账管理，在招标或比价文件中根据《支付条例》规定列明对投标人的相关要求，如：对人工费金额、支付周期、支付比例、支付方式等作出明确要求，将施工单位对人工费的支付要求以及其农民工的工资构成及支付方式作为考量因素；将投标人用工情况及企业信用等纳入考察范围内，特别是近几年内是否曾发生恶意、故意拖欠农民工工资事件或曾造成大规模讨薪事件等。
（二）项目实施阶段
1. 建设单位应在与施工单位签订的建设工程施工合同中体现《支付条例》相关要求
首先，建设单位应及时梳理既有项目合同约定及履行情况，加强对施工单位的监督。
对于建设单位既有项目，建设单位应及时梳理正在履行的施工合同并关注原合同是否存在关于农民工工资支付的相关约定。如有，则原约定是否与《支付条例》要求相矛盾？对于存在矛盾之情形，建设单位应综合考量项目情况，并作出具体应对预案，对于符合《支付条例》规定的，则加强对施工单位之监督，以确保如约履行；若原合同中无相关约定，则建设单位应及时与施工单位协商订立补充协议，在补充协议中明确农民工工资支付安排、建设单位垫付、代付相关权能及支付后追偿权等各项内容，以落实《支付条例》相关要求。
其次，尚未签订项目合同的，建设单位需注意完善合同中农民工工资支付相关约定，以落实《支付条例》规定。
（1）建设单位需及时调整建设工程施工合同中相关表述，特别是关于工程款支付担保、人工费用支付安排、农民工工资专户之设立及监督、农民工工资支付保障机制等内容。
（2）建设单位应注意预先设置在工程发生变更、签证、索赔、缓建、停建等情形时，如涉及人工费调整时的调价方式及支付方式，以及建设单位垫付、代付农民工工资后向施工单位的追偿权等相应条款，在合法合规的前提下完成风险转移，以维护自身合法权益。
2. 建设单位应严格履行施工合同关于人工费用及农民工工资支付的各项约定
建设单位应按照合同约定实行人工费用分账管理，及时足额将人工费用拨付至农民工工资专用账户，以项目为单位建立健全保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制。
3. 严格按照规划进行项目建设
在项目建设阶段，建设单位要严格按照规划许可证规划范围及内容进行建设，避免触碰工程建设相关规范“红线”为自身招致不利影响。
4. 建设单位应全面落实监管责任
《支付条例》多处提及建设单位对施工总承包单位的监督义务，为落实相关要求，建设单位除应及时进行人工费用账款结算外，还需注意督促施工总承包单位加强用工管理，要求施工总承包单位完善、提交农民工工资支付相关资料，并及时进行检查、备份以全面保障自身权益。
5. 处理农民工讨薪事件时，应注意规范处理流程
首先，建设单位应当会同施工总承包单位共同处理讨薪事件，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。
其次，涉及建设单位代付或垫付农民工工资时，需预先做好如下风险防范工作，以维护建设单位自身合法权益。
（1）梳理纠纷对应的项目施工合同，核实是否已列明农民工工资垫付、代付相关约定，若无约定，可考虑与施工总承包单位签订补充协议，明确建设单位的权利及总承包单位的责任；
（2）建设单位应核实农民工身份信息，留存身份证复印件及劳动合同等基础资料；
（3）在垫付、代付前应函告施工单位，明确项目名称、讨薪事件发生时间、相关行政主管部门要求、本次垫付、代付总金额、支付后工程款扣除安排等内容，并注意留存函件送达凭证；
（4）实际支付前，建设单位应将本次垫付、代付的工资列清单，注明讨薪农民工姓名、身份证号码、工作所在工程项目名称及标段、是否签订劳动合同、本次支付工资数额、本次支付日期等信息，并由施工总承包单位、讨薪所涉项目分包单位签章，由农民工本人签字并捺印；
（5）代付、垫付时应支付至农民工工资专户，并注意留存支付凭证，支付后及时将前述各项资料归档管理。
最后，建设单位应及时将讨薪事件处理情况向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告。
三、结语
《支付条例》就工程建设领域设专章解决欠薪问题，对欠薪行为的法律责任予以明确，为农民工工资支付提供坚实的法律保障，对建设单位作出了更为严格细致的要求。建设单位亟需转变管理模式，以应对《支付条例》施行后在资金融通及项目管理等诸多方面的新挑战，实现保障农民工权益与防范自身风险之双赢。