律途观点：政府工程是否必须以复审结果作为结算依据

一、复审结算的概念
所谓的复审结算实际是当事人在承接政府投资或以政府投资为主的建设工程项目时，以审计机关做出的审计结论作为确定工程价款的依据。
二、复审结算存在的问题
在过去很长一段时间，复审结果作为工程价款结算依据属于政府工程结算的明确规定，如2012年《北京市审计条例》第23条、2012年《上海市审计条例》第14条。这样做的目的是确保工程结算与行政审计结果一致，防止出现贪污、受贿、吃回扣等情况发生，防止国有资产流失，同时也是为保护部分干部不因工程价款结算而被追责。但以复审结果结算在实践中存在着诸多问题，首先复审应系上级政府机关对下级政府机关的行政审查行为，其并非独立第三方做出的工程价款审计，实践中往往存在审计结果明显低于市场价的情况。其次，复审的审计时间不可控，往往出现项目竣工并且已过质保期后仍未开始复审审计的情况，政府则以未进行复审为由拒绝付款。上述问题甚至导致大量中小建筑工程公司因承接政府工程而破产的事件发生。
三、复审结算的相关规定
针对复审导致的大量问题，中国建筑业协会于2015年5月向全国人大法工委寄送了《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，全国人大法工委于2017年6月5日做出了《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号），其认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当子以纠正。早在2001年，最高院便做出了《关于政府审计的答复（2001）》，其认为审计是行政监督行为，除非合同明确约定，否则不能将审计结论作为判决依据。而在《2015年全国民事审判工作会议纪要》中，最高院在该纪要第49条再次强调除非双方当事人明确约定以审计机关的审计结论作为结算依据且该约定遵循缔约人本意，否则不予支持以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据。中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅在2020年2月26日发布的《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号）、财政部与住房城乡建设部于2022年6月14日联合印发的《财政部住房城乡建设部关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号）中均要求各级政府不得以复审为由拖欠工程款。2023年7月19日，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，该意见指出“机关、事业单位和大型企业不得以内部人员变更，履行内部付款流程，或在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或延迟支付中小企业和个体工商户款项”，该意见进一步保障了承接政府工程的民营企业权益。
四、复审结算仍存在的问题
目前实务界已普遍认为，除非双方明确约定以审计机关审计价作为工程价款结算依据，否则不得以审计价进行结算。但该认识不能阻止政府工程仍以审计价进行结算，大量政府工程依旧以等候审计结果为由拖欠支付工程款，造成许多承包商不堪重负。大多数政府工程会直接要求在合同中写明以审计价进行结算，不接受审计价以外的工程价款结算方式。这种行为实际上是将行政监督功能的国家审计工作当做政府对外签订民事合同的免责条款，造成政企双方权利义务的严重失衡。
五、复审结算下的权利救济
即便双方明确约定以审计结果进行结算，但在审计结果存在明显错误的情况下，仍然可以向法院申请鉴定。最高院在《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条指出“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”。如果政府部门拖延进行审计，承包人也可以向法院申请鉴定。江苏高院于2018年6月26日做出了《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》，其在该解答第10条指出“当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许”，最高人民法院“（2020）最高法民终630号”案例也持上述观点。
六、对复审结算的建议
为解决目前仍存在政府工程滥用审计价结算损害企业权益的情况，只要求审计价结算必须来源于合同明确约定无法起到良好的效果。应当要求除国家重点特殊项目外，其余政府工程均不得以审计价进行结算。同时也应注意对干部的保护，即除非初审结果存在干部认为干预的情况导致其与复审结果存在严重偏差，否则不应仅以初审结果与复审结果不一致而追究干部的责任，政府部门更应该追究的是政府工程的故意拖延付款责任