浅析特朗普考虑限制中国学生赴美的合法性及中国学生的维权途径

8月28日弗吉尼亚大学一名中国学生Hu, Haizhou在芝加哥机场登机准备回国之前被FBI逮捕。美国司法部怀疑他未经授权持有的生物研究软件代码，Hu现在面临联邦刑事指控。
8月26日北德克萨斯大学宣布切断同中国国家留学基金会的合作关系，要求撤销领取基金会补助的研究人员签证。受到影响的一共是15名来自中国的研究人员，在该校学习的中国学生并不受影响。
8月31日，美国国务卿蓬佩奥接受媒体采访时表示，特朗普正在慎重考虑限制中国学生赴美。Morning on the Mall的主持人向蓬佩奥提问，是否直接禁止中国学生来美国学习见效更快，后者回答，他不想在总统还在评估尚未决定之时做过多评论，未来的几周和几个月，会有更多消息对外公布。
9月9日，陆续有同学收到美国领事馆的邮件通知自己的F1学生签证根据被取消，原因是其“并不符合获取美国签证的资格”。路透社也报道了此事，除了确认一些正在美国各大学就读的中国留学生学生签证被取消之外，还引用了美国国土安全部代理主管Chad Wolf的发言，其声称：“美国正在封锁某些中国研究生和研究人员的签证，以防止他们窃取敏感研究。”
本文将从法律角度浅析美国限制中国留学生赴美的合法性以及如美国政府出台此种措施中国留学生的维权途径。
美国联邦法律规定，当总统认为外国公民入境将会“对美国的利益产生损害”，其有权颁布禁令限制外国公民入境[1]。
2017年9月24日，特朗普总统发布第9645号公告(EO-3), EO-3限制来自乍得、伊朗、伊拉克、利比亚、朝鲜、叙利亚、委内瑞拉及也门8个国家的国民入境，并根据每个国家审查本国国民的方式调整限制措施。EO-3的明确目标是通过禁止未经充分审查的外国公民入境，来支持“外交政策、国家安全和反恐” 并鼓励其他国家改进审查做法。同样，EO-3被诉至联邦法院。原告是夏威夷、夏威夷穆斯林协会和三名个人。原告声称EO-3阻止他们的附属机构进入美国，违反了《移民与国籍法》（Immigration and Nationality Act，INA）和第一修正案。美国夏威夷地区法院发布了一项通用的初步禁令，认为原告很可能在该案中胜诉。在二审程序中，第九巡回法院模仿了最高法院关于EO-2的裁决：保留了禁令，但排除了“与美国境内的个人或实体有善意关系（a bona fide relationship with a person or entity in the United States）”的外国人[2]。特朗普政府后向美国联邦最高法院提出再审申请，2018年6月26日，在特朗普诉夏威夷（Trump v. Hawaii, 138 S. Ct. 2392 (2018)）一案中，最高法院以5：4的微弱优势判决总统拥有权力决定是否让外国公民入境美国，但是这个权力并非绝对。以约翰·罗伯茨为首的四位保守派大法官们和摇摆派的肯尼迪大法官认为，特朗普政府证明了那7个国家不向美国提交足够的信息，所以这些国家的外国公民可能对美国造成国家安全的风险，从而对美国的利益有损害[3]。摇摆派肯尼迪大法官在2018年6月27日退休，特朗普提名的保守派卡瓦诺大法官10月在参议院以50：48票微弱优势，成功进入最高法院。未来中国学生签证案件如诉至法院，美国作为判例法国家，特朗普诉夏威夷的判决标准也将会用在未来的中国学生签证案件上，也就是说限制中国学生入境禁令的合法性取决于特朗普政府是否有足够的证据证明中国学生会对美国的国家安全造成威胁。今年5月29日，特朗普曾签发了一则封杀部分中国留学生和学者的总统令，禁止任何与在中国从事“军民融合”项目的院校机构有关联的学生和学者，来美国进行本科以上的学习和学术研究，其理由即该类学生、学者有可能会窃取美国的国安机密从而威胁其国家安全。近几年来，部分特定理工科专业的F-1及J-1签证申请难度明显增加、拒签率上升，由此可见，该限制对特定的理工科专业有明显针对性，而其余文科类专业会因此受到影响的可能性较小。
其次，中国学生作为在美留学生中的最大群体，美国100多万国际学生中约三分之一来自中国，每年给美国大学贡献上百亿美元的学费并能拉动地方经济。今年7月初美国移民和海关服务局Immigration and Custom Enforcement（ICE）规定，国际学生不得仅在美国参加网课，必须参加线下课程，否则撤销学生签证。该规定一出，ICE随即被哈佛大学和麻省理工学院诉至马萨诸塞州地区法院，认为该规定是武断的、任性的并且滥用了自由裁量权，因而应被认定违法[4]。最终该案件取得了和解，ICE允许已经在美国的国际学生上网课并同时维持学生签证。如果特朗普政府真的按照蓬佩奥所说，签发禁令，限制中国学生赴美，将会对美国大学造成极大的影响，高校将会联合据此提起诉讼，而因此产生的舆论影响亦可能如上述案件一样，最终达到双方和解、联邦政府妥协的结果。
另外，不可忽视的是，蓬佩奥的此番言论带有极强的政治目的。目前中美关系愈发紧张，且临近美国总统选举，特朗普为维持其支持率可能会不断在中美关系上做文章。但经过共和党全国代表大会之后，特朗普的民调有所回升，渐渐缩小了与民主党候选人拜登的差距，特朗普需要通过调整中国学生签证政策来转移国内注意力的必要性因此下降。
综上所述：从法律角度来说，特朗普有权禁止所有中国公民持学生学者签证入境的，但其要证明该禁令的合法性有较大难度，同时也仅可能针对部分特定学生、学者。考虑到目前的大选情况、中美关系以及美国4000多所高校的财务状况和国际主义情怀，其限制中国学生入境的可能性较低。即使该项禁令颁布，中国学生除了可直接采取诉讼手段维护自身的合法权益，亦可如七月初哈佛、MIT诉ICE一案，通过联合美国高校提起诉讼，请求确认禁令违法，迫使联邦政府妥协。
[1] 8 U. S. C. §§1182 (f): “Suspension of entry or imposition of restrictions by President
Whenever the President finds that the entry of any aliens or of any class of aliens into the United States would be detrimental to the interests of the United States, he may by proclamation, and for such period as he shall deem necessary, suspend the entry of all aliens or any class of aliens as immigrants or nonimmigrants, or impose on the entry of aliens any restrictions he may deem to be appropriate. Whenever the Attorney General finds that a commercial airline has failed to comply with regulations of the Attorney General relating to requirements of airlines for the detection of fraudulent documents used by passengers traveling to the United States (including the training of personnel in such detection), the Attorney General may suspend the entry of some or all aliens transported to the United States by such airline.”
[2] Hawaii v. Trump, 265 F. Supp. 3d.
[3] “The sole prerequisite set forth in §1182(f) is that the President “find[ ]” that the entry of the covered aliens “would be detrimental to the interests of the United States.” The President has undoubtedly fulfilled that requirement here. He first ordered DHS and other agencies to conduct a comprehensive evaluation of every single country’s compliance with the information and risk assessment baseline. He then issued a Proclamation with extensive findings about the deficiencies and their impact. Based on that review, he found that restricting entry of aliens who could not be vetted with adequate information was in the national interest.”
[4] 5 U.S. Code § 706: “To the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action. The reviewing court shall—
(1) compel agency action unlawfully withheld or unreasonably delayed; and
(2) hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be—
(A) arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law;
(B) contrary to constitutional right, power, privilege, or immunity;
(C) in excess of statutory jurisdiction, authority, or limitations, or short of statutory right;
(D) without observance of procedure required by law;
(E) unsupported by substantial evidence in a case subject to sections 556 and 557 of this title or otherwise reviewed on the record of an agency hearing provided by statute; or
(F) unwarranted by the facts to the extent that the facts are subject to trial de novo by the reviewing court.
In making the foregoing determinations, the court shall review the whole record or those parts of it cited by a party, and due account shall be taken of the rule of prejudicial error.”