开发区法律服务实务分享

开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。
今年八月，昆明市人民政府印发了《昆明市各类开发区优化提升工作实施方案》（以下简称《实施方案》），《实施方案》提出，要加强对各类开发区的统筹规划，全面深化开发区体制机制改革和政策制度创新，推动开发区深化改革、优化提升、产业集聚、高质量发展。开发区的发展和改革得到了云南省、昆明市人民政府的高度重视，本所作为多个开发区管理委员会的法律顾问，从内、外两个方面，总结开发区的法律服务要点如下：
一、对内：协助开发区管理委员会依法履行政府职能
（一）宣传与开发区发展相关的法律法规，进行“法治开发区”普法培训工作
广泛宣传法治政府、服务政府、责任政府理念，构建法治型、服务型、责任型政府，大力宣传与经开区发展建设有关的法律法规，特别是生态环境保护、自然土地资源保护、应急管理安全生产、市场经济秩序、劳动就业、社会保障、权益保障等方面的法律法规。该项工作可通过每年1-2次的普法培训实现。
（二）建立依法行政的内部管理制度
对日常行政事务的处理应当建立一套审批、听证、决策制度，以保证履行各项职能不仅在结果上，更是在程序上的合法性。
例如：公章使用审批管理制度，笔者曾服务的某开发区管委会就因公章使用不当，在未经部门领导确认的情况下随意加盖公章、部门印章的行为给管委会造成巨额经济损失。
其他如制定完善重大行政决策听证相关制度等，均可以有效促进依法行政。
（三）为执法部门公正文明执法提供法律支持
开发区政府部门中有不少一线执法部门，如何依法有效的化解社会矛盾，在群众中做到合法、文明执法？具体到：
1、培养、树立执法应当重视程序合法的理念
我国的行政执法程序制度建设伴随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的颁布实施而不断发展，然而执法人员的程序意识不强也是客观存在的问题，培养执法人员的程序意识是做到公正文明执法的首要前提。
2、执法文书的发布应当经过专业审查
在法律服务中，我们发现执法部门发布的执法文书时常出现法律依据不充足、法律逻辑不够严谨、文书发布及送达程序未严格按照法律规定进行等问题。执法文书的发布是行政执法行为是否合法的关键体现，文书的漏洞甚至错误，经常引发行政复议、行政诉讼等纠纷，应当经过专业审查保障无误。
3、行政执法责任追究
做到有责必究，应当建立完善行政执法人员执法档案，加大行政执法过错责任追究力度，建立错案终身责任追究制度，全面落实行政执法责任制。
通过对行政执法程序平衡行政主体与相对人之间的地位，既防止滥用职权，最大限度地减少行政执法过程以及结果的违法，又通过相对人知情权、陈述权、申辩权、获得告知权、听证权、检举权等的设置保障相对人的合法权益。
二、对外：依法进行招商引资项目工作，应当保障招商引资全过程的合法性
招商引资作为开发区最重要的对外工作之一，从项目调研、确定投资到落实优惠政策、协助项目的各项工作推进，均应做好法律保障。以云南省为例，云南省人民政府于2017年《云南省省级重大招商引资项目推进工作办法》，从招商引资项目推进机制及督导考评等方面都进行了明确规定。除此之外，招商引资项目的推进步骤也在各级政府的严格审批和把控之中。
招商引资项目的落地往往以签署各类项目投资协议作为重要标志，实践中，地方政府在极力推进招商引资工作的过程中，基于来自快速看见工作效率和成效的压力，很可能忽略以下几个方面：
（一）对投资主体和项目的法律背景情况充分调研
调研内容应当至少包括投资主体及其关联社会主体（包含企业及个人）的社会征信状况及是否涉诉情况、过往企业及现存企业的生产经营状况、相关社会新闻及社会评价，等等。
（二）谨慎签订招商引资协议，进行严格的法律审查
近年来，招商引资协议中常见的容易触及“合法合规红线”的招商引资条款主要有：
1、约定定向协议供地
：几乎所有的投资人都会要求在招商引资协议中直接就土地供应所涉的地块位置、面积等事项进行明确保障，存在较大的触及“定向协议供地”这一合规红线的可能；
2、违规投融资
：一些招商引资协议会涉及对原本应由政府一方投资完成的事项（包括但不限于征地拆迁、基础设施建设等土地一级开发整理事项）约定由投资方负责投资实施，此类约定是与国家规定相悖的，例如财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件；
其他如违规返还土地出让金、违规返还或减免税收等约定也是常见，如何避免该类条款因违反法律规定而无效，应当引起重视。
（三）招商引资协议的某一方产生违约行为的谨慎处理
包含两种情况：
一是投资主体一方，因自身投资实力问题无法按照招商引资协议的约定及项目推进进程的要求完成投资、进入生产经营，导致违反协议约定、项目占用的土地闲置、资源浪费等一系列问题。此时，适当与投资方签订补充合同、考虑是否进行二次招商吸引新的投资人或者是投资方如何退出该项目、解除招商引资协议，均应当合法、谨慎的处理。
二是政府一方的违约，主要情形来自无法按照协议约定提供土地，从而产生与投资主体的纠纷。此时投资主体可能要求变更招商引资协议、获取更多的招商优惠政策等形式的补偿。若对于违约情形无法协商处理，也时常产生诉讼，被投资方要求退还土地款、赔偿前期投资产生的经济损失等。
本文总结了一些主要的、常见的开发区的法律服务需求点，而针对每一项法律服务需求，如何提供法律服务，下回继续。