PPP项目诉讼案例数据分析与实务建议

前言
自2016年 PPP（政府和社会资本合作）模式在基础设施和公共服务领域的广泛应用，大量的公共服务以及基建领域投资以PPP模式完成。在《国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号文）出台前，大部分存量项目都采用政府付费和可行性缺口补贴的形式。根据财政部PPP综合信息平台信息统计，截至2023年2月，在PPP项目中，政府未来总支出责任共计为14.34万亿元，其中2024年到2033年，全国政府支出责任共计8.31万亿元。但由于土地出让收入锐减等原因，大部分地方财政收入早已不能实现财政承受能力报告所设预期，对政府和社会资本方均提出了严峻挑战。除了付费问题，PPP项目的资金成本和市场环境在几年间发生了巨大变化。此外，PPP主管部门的变动，存量PPP存在政策“青黄不接”的问题，在实际运转中暴露出诸多矛盾难以化解。PPP项目诉讼案件数量亦在逐年增加，笔者通过对Alpha案例库收录的自2020年至今的PPP项目案件进行梳理，剖析PPP项目争议的核心焦点，以期为PPP项目参与各方提供有价值的实务参考。
一、PPP 项目争议现状数量与类型双维度透视
（一）案件数量呈爆发式增长
据对多渠道权威数据的综合统计与分析，2020 - 2024 年间，全国法院受理的 PPP 项目行政协议案件呈现出迅猛的增长态势。基于对前几年数据的分析以及各地法院实际反馈，预计 2025 年全国法院受理的 PPP 项目行政协议案件收案量相较于 2024 年有 20% - 30% 的增幅。这些案件广泛覆盖市政工程、环保设施、交通建设等多个领域，充分反映出 PPP 项目全生命周期的法律风险已全面显现。
根据2020年《行政协议司法解释》施行后的司法实践数据，PPP项目纠纷中行政案件占比显著上升。在检索到的149个案件中，行政案件为88件（占比60%），民事案件为61件（占比40%）。这一变化趋势反映了司法解释对司法实践的直接影响，打破了此前民事案件占主导的格局。
（二）争议焦点高度集中
通过对大量司法案例的研究，当前 PPP 项目行政协议争议主要聚焦于三大领域：
1.协议履行争议（占比 42%）
涵盖政府付费迟延、土地交付违约、审批手续办理迟延等。在实践中，政府付费迟延的情况较为突出，该类项目中大部分均因政府未按照协议约定的时间和金额支付可用性服务费/可行性缺口补助，导致社会资本方资金周转困难，严重影响项目的正常运转及贷款偿还。
2.协议解除争议（占比 35%）
主要涉及行政机关单方解除的合法性以及解除后的赔偿计算问题。行政机关在行使单方解除权时，常因未遵循法定程序或无法充分证明公共利益的紧迫性，而引发争议。
3.主体资格争议（占比 18%）
集中表现为政府授权主体是否适格、项目公司权利义务承继等问题。例如，在某些项目中，政府授权的主体缺乏明确的法律依据或授权范围不清晰，从而引发主体资格争议。
4.其他争议（占比 5%）
包括特许经营权归属、绩效考核标准等。以绩效考核标准为例，由于部分项目在协议中对绩效考核的指标、方法和程序规定不明确，导致在实际考核过程中，政府与社会资本方就考核结果产生分歧。
二、典型案例解析司法裁判中的几类争议
（一）行政协议与民事合同的界限认定
案例 1海南中东集团有限公司诉遂溪县人民政府案【（2019）粤行终602号、（2018）粤08行初395号】
争议焦点：《遂溪县西溪河一河两岸综合整治开发PPP项目合同书》的法律性质
裁判要点：法院依据 “主体资格 + 公益目的 + 行政职权要素” 三重标准进行综合判断。该协议由政府授权的国有独资公司签订，项目属于公共基础设施建设范畴，其目的在于实现社会公共利益，且协议内容包含行政法上的权利义务，因此认定该协议为行政协议。
实务启示：在司法实践中，判断协议性质不能仅依据签约主体名称，而应从多个维度进行考量。对于 PPP 项目协议，需重点审查是否具备行政协议的构成要件，以准确确定其法律性质，进而适用相应的法律规则。
（二）行政优益权的行使边界
案例 2惠州首创投资发展有限公司诉惠州市自然资源局案【（2019）粤行终1703号】
争议焦点：政府以 “公共利益需要”解除协议是否合法
裁判要点：法院明确，行政协议在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。特许经营协议约定的社会资本方违约导致解除条件成就时可以解除合同。虽解除合同时未告知相对人享有的陈述、申辩权利及行政、司法救济途径属于违反法定程序，但因特许经营协议涉及重大社会公共利益，撤销被告作出的违法行为会造成国家利益、社会公共利益的重大损失，故确认被告作出的行为违法，但不予以撤销。
实务启示：行政机关在行使优益权时，应严格遵循法定程序，充分保障相对人的合法权益。事前需与相对人进行充分协商，事中应履行听证等程序，事后要对相对人的损失给予合理补偿。但需注意的是，解除案涉协议的程序即使存在一定瑕疵，如瑕疵并未对相对人的重要程序性权利产生实质损害，且撤销被告作出的违法行为会造成国家利益、社会公共利益的重大损失的，法院将确认行为违法但不予以撤销。
（三）政府付费义务的司法认定
案例 3禄丰北控水务城投有限公司诉禄丰市人民政府案【（2023）云23行初3号】
争议焦点：政府拖欠可用性服务费的违约责任承担
裁判要点：法院判决政府需支付拖欠的 8000 万元服务费及违约金。根据协议约定，政府明确负有在规定期限内按照既定标准支付服务费的义务，其以财政困难为由拒绝履行付费义务，不能构成有效的违约抗辩理由。同时，法院依据《政府投资条例》，强调政府付费义务必须纳入财政预算，以确保协议履行的刚性。
实务启示：政府付费义务受《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条约束，若政府迟延支付，需承担包括利息在内的违约责任，且不得因财政调整等自身原因免责。这一规则旨在强化政府的契约精神，保障社会资本方的合法权益。
（四）仲裁条款效力
案例 4中建交通建设集团有限公司诉重庆市合川区人民政府、重庆市铁路（集团）有限公司申请确认仲裁协议效力纠纷案【（2020）渝01民特201号】
争议焦点：PPP协议仲裁条款效力的认定
裁判要点：《PPP项目合同》的签订遵循了平等自愿、等价有偿的原则，协议的内容是当事人协商一致的合意，协议的终止由当事人通过签订终止备忘录终止，社会投资人享有充分的意思自治，体现出作为平等民事主体之间法律关系的特征。可见，从法律特征识别的角度来看，《PPP项目合同》存在公私法双重因素——行政性和公益性以及市场行为性和契约性。在公私法融合治理的视角下审视，《PPP项目合同》是在本质内核上民事法律关系与行政法律关系互相交错、民事权利义务与行政权利义务难以完全分离的混合合同。
实务启示：《PPP项目合同》为兼具公法性和私法性的混合合同，如有案涉纠纷并非因行政机关行使行政优益等行政行为引发，此时双方实际上处于法律上的平等地位，争议内容亦属于纯粹民事权利义务内容，则仲裁条款有效。
（五）项目的融资责任划分
案例5冕宁县泸沽镇人民政府、西安某公司等合同纠纷案【（2021）川34民初45号】
争议焦点：项目公司未完成融资是否属于违约
裁判要点：法院通过三阶论证体系作出裁判，首先确认合同部分条款具有约束力，政府方未完成项目转段审批及融资文件提供义务；其次依据补充合同确定出资期限未届满，且政府方起诉行为阻却出资义务履行；最后结合监理程序缺失及前期工作未完成，认定开工条件未成就。程序上严格审查合同条款效力层级，实体上综合运用民法典第509条、577条平衡双方权利义务，最终以政府方未完成先合同义务为由驳回全部诉请。
实务启示：主张融资未完成责任时，应从双方权利义务的履行情况、融资基础条件、附加条件等全方位充分全面地考量。
（六）《PPP合同》解除后的处理
案例6重庆巨能建设（集团）有限公司与兴文县卫生健康局合同纠纷案【（2024）川1528民初3504号】
争议焦点：《PPP合同》解除后履约保证金是否退还
裁判要点：履约保证金兼具保证、惩罚及违约损失填补功能。原告未缴纳剩余履约保证金及项目资本金构成违约，但被告未举证证明具体损失。结合合同部分履行及被告另行寻找合作单位的事实，酌情确定退还。
程序要求：举证具体损失时应注意提供存在客观损失的证据，同时在程序上严格区分合同义务与行政管理规范，实体上平衡违约惩戒与公平原则。
三、实务操作建议
（一）政府欠付可行性缺口补助的应对策略
针对政府拖欠付款的高发风险，社会资本方应采取多层次救济路径：
1.前置程序优化
在合同中明确设置 “付款逾期触发机制”，如欠付超60日即可启动仲裁/诉讼，避免政府以“内部流程”拖延。绩效评价环节引入第三方审计，固化评价数据来源与程序。
2.证据立体化构建
收集政府未履行配合义务的证据（如管网未按期建成导致处理量不足），此类证据在实践中有成功扭转责任认定的情形。同步获取财政预算安排文件，依据《政府投资条例》第二十二条证明付款已纳入预算。
3.行民双轨制主张
对于纯金钱给付请求，可依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第五十四条第二款主张 “民商事争议可仲裁” ，规避行政诉讼。如涉及具体行政行为（如单方扣减付费），则需提起行政诉讼，重点考虑程序违法，如未保障申辩权、考核标准未公示。
（二）诉讼策略
1.给付之诉替代确认之诉
不纠缠“审计是否合法”，直接诉请支付到期款项。
2.行政不作为诉讼
针对政府无正当理由超期未完成绩效评价，可提起行政不作为之诉，要求限期履职。
（三）合同解除与赔偿请求的胜诉路径设计
针对合同解除与赔偿请求支持率低的困境，应构建 “三位一体”的证明体系：
1.违约行为重大性证明
收集政府根本违约证据（如连续多年未付费、擅自收回特许经营权，或政策变更导致不可抗力的证据）；
2.损失构成精细化主张
赔偿请求应分项列明并附证据：
（1）实际投资：验资报告、工程审计价
（2）合理收益：按合同约定收益率计算，不超过同期LPR4倍
（3）财务费用：融资合同及支付凭证
（4）遣散费：劳动仲裁书或协议
避免笼统主张“预期利润”，法院通常仅支持已投入本金的合理资金成本。
替代性解纷方案：在政府无支付能力时，可协商 “项目置换” 或 “债转股” 方案。某高速公路PPP项目通过置换沿线土地开发权化解债务。对在建工程，引入第三方接管，通过重组协议承接政府债务，确保项目延续性。
四、结论
PPP项目纠纷的高发态势反映出制度供给不足与合同治理缺陷的双重困境。随着《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》及配套文件实施，特许经营协议争议的民商事区分原则为部分争议提供新解。但对存量项目而言，需关注裁判规则变迁：
（一）行政协议主流化
在《行政协议司法解释》框架下，大部分PPP合同纠纷纳入行政诉讼，社会资本方需适应行政诉讼规则，从“程序合法”提出主张。
（二）仲裁空间结构性存在
针对不涉及具体行政行为的金钱给付争议，仲裁条款效力仍获多数法院支持，是可资利用的救济通道。
（三）损失赔偿保守化
法院对预期利润的支持率较低，社会资本方可考虑优先通过其他资产置换、分阶段退出等市场化手段化解债务降低风险。
期待未来PPP纠纷解决机制的能够逐步完善，在立法层面明确性质二分标准，在司法层面建立 “特许经营专业法庭” ，在合同层面嵌入 “动态再谈判机制”，以实现公益与私益的平衡保护。