如何理解“潜在供应商”？

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十一条第二款规定“潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。”何为“潜在供应商”？现行法律法规规章没有作出明确规定。今天，笔者通过案例来帮助大家理解“潜在供应商”的具体条件。
#1、潜在供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商
案例一：（2020）豫01行终148号
H省某政府采购项目，投标供应商为A公司、B公司、C公司、D公司，N公司系A公司、B公司所投货物的制造商，授权了两公司投标。涉案项目经开标评标，D公司中标，N公司对中标结果不服，向代理机构提出质疑，后因对代理机构的质疑答复不满意，向H省财政厅提出投诉。H省财政厅经审理后作出《不予受理通知书》，以N公司未报名竞标，不是本次采购活动的当事人，认定投诉无效，不予受理。
N公司不服H省财政厅作出的《不予受理通知书》，向H省人民政府申请行政复议，H省人民政府经审理后，维持H省财政厅作出的不予受理决定。N公司不服提起行政诉讼，经一审、二审法院审理后，均认定H省财政厅作出的《不予受理通知书》合法。二审法院认为，投标人为A公司、B公司、C公司、D公司。N公司系向A公司、B公司供应货物，A公司、B公司以N公司制造的货物参加投标，N公司并非是参与所质疑项目采购活动的供应商。
根据上述案例，结合《政府采购法》第二十一条，《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款的规定，成为潜在供应商的前提应当是参与了所质疑项目采购活动。
#2、潜在供应商应当是依法获取采购文件的供应商
案例二：（2021）川01行终67号
2019年8月30日，A公司在S省政府采购网发布N市海绵城市建设技术咨询服务竞争性磋商采购公告，公告载明：获取磋商文件地点为2019年9月2日至9月6日每日上午9:00-12:00、下午14:30-17:00在N市H区现场发售，磋商文件售价300元等内容。B公司从S省政府采购网下载了采购文件，就采购文件的内容及发售方式向A公司提出质疑，A公司以B公司未通过采购公告载明的渠道获取项目磋商文件为由，对其质疑不予受理。B公司对A公司的答复不服，向N市财政局提起投诉，N市财政局经调查后作出投诉处理决定，B公司未依法获取采购文件，不具备对采购文件提出质疑的主体资格。
B公司对投诉处理决定不服，向S省财政厅申请行政复议，S省财政厅作出行政复议决定，维持了N市财政局作出的投诉处理决定。B公司不服行政复议决定诉至法院，一审法院认为，案涉采购项目的采购公告载明获取磋商文件售价300元，获取磋商文件地点为“N市H区X路Y号Z楼X号办公室”。B公司系通过在S省政府采购网站上自行下载的方式获取磋商文件，其获取采购文件的方式不属于采购公告规定的获取方式，B公司未按照采购公告规定的特定方式获取采购文件，不属于依法获取采购文件，不属于“潜在供应商”，判决驳回B公司的诉讼请求。B公司不服提起上诉，二审法院认为提出质疑的供应商应当是依法获取可质疑的采购文件的供应商，本案中，B公司未按照采购公告载明的方式获取采购文件，而是通过在S省政府采购网站上自行下载的方式获取磋商文件，不属于依法获取采购文件的情形。
（2020）川行申573号案件中，四川省高级人民法院亦认为再审申请人没有按照采购公告示明的方式、地点获取磋商文件，不符合属于参与所质疑项目采购活动的供应商或者潜在供应商的条件，认为再审申请人对磋商文件提起的质疑不符合法律规定，驳回其再审申请。类似案例还有（2020）川0104行初59号、（2018）川0108行初184号等。
笔者认为，政府采购活动中并非取得采购文件的供应商即可提出质疑，其应当根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第二款规定，通过采购公告载明的方式依法获取采购文件后，才可以对采购文件提出质疑。
#3、潜在供应商应是具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的供应商
财政部发布政府采购指导性案例29号指出，根据《政府采购法》第二十二条第一款规定，参加政府采购活动的供应商应当具备履行合同所必需的设备和专业技术能力等条件。
案例中投诉人T公司提供的营业执照显示，其经营范围包括印刷技术的研发、纸制品、包装制品的生产、加工、销售等印刷行业相关经营内容。然案涉项目采购的服务内容与范围包含软件开发、系统集成建设和安全服务等，投诉人T公司经营范围不包含项目所需的应用平台建设及软件开发等内容，根据现有材料也不能证明T公司具备符合案涉采购项目所要求的专业技术能力。因此，T公司不符合参加案涉采购活动的供应商应当具备的条件，不属于案涉项目采购活动的利害关系人，无权对招标文件提出质疑，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第（一）项的规定，T公司提起的投诉不符合法定受理条件。
但是实践中，关于潜在供应商是否应当具有履行合同所必需的设备和专业技术能力存在争议。
（2018）川0108行初184号案件中，成都市成华区人民法院认为在《政府采购质疑和投诉办法》中并未就“潜在供应商”的定义做出专门解释，且尚未在其他法律法规中发现“潜在供应商”的称谓。对于潜在供应商的认定，只能通过对《政府采购质疑和投诉办法》相关条文的理解来进行解释、界定。“潜在供应商”应与“供应商”相区别，根据《政府采购质疑和投诉办法》的相关条文文意，购买了采购文件，并进一步继续参与了采购活动后续步骤的主体为供应商，而购买了采购文件，但没有参与采购后续步骤的主体则为潜在供应商。
（2023）鄂0804行初58号案件中，荆门市掇刀区人民法院虽然未就“潜在供应商”定义进行分析，但其在法院查明部分载明“第三人东宝农业局委托第三人华公司对该局2021年农村新能源项目（太阳能路灯）代理进行政府采购。原告万星公司经营范围包含照明器具销售等，属于该项目政府采购的潜在供应商。”
从上述案例不难看出，司法实践在分析供应商是否属于“潜在供应商”时，鲜少考虑该供应商是否“具有履行合同所必需的设备和专业技术能力”。
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十一条第二款的规定为“潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。”即该规定已经明确并非依法获取采购文件后，就享有质疑的权利，还需要分析该采购文件是否属于潜在供应商“可质疑”的范畴。
何为“可质疑的采购文件”，财政部发布政府采购指导性案例29号给出了答案。
当供应商具有履行合同所必需的设备和专业技术能力之时，其合法权益才会因为采购文件不合理设置受到损害。如果一家供应商明显不具备履行政府采购合同所必需的设备和专业技术能力，该采购文件设置是否合理均不会对其权利义务造成影响。同时，根据《政府采购法》第二十二条的规定，在政府采购过程中，采购人有权根据采购项目的特殊要求规定供应商的特定条件。
也就是说，法律未禁止采购人规定供应商的特殊资质和特定条件。因此，笔者认为潜在供应商不仅仅是具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的供应商，在政府采购项目规定了特定条件，且该特定条件不存在差别待遇或者歧视待遇的时候，潜在供应商应为能够满足采购项目的特殊要求、具备履行该特定采购合同的专业能力的合格供应商，而不应扩大至所有有采购合作意愿的供应商。
正如食品药品领域的消费维权存在“职业打假人”，政府采购领域亦存在部分抱有不当目的供应商利用政府采购中的合法救济方式，破坏政府采购秩序的现象。在实践中，存在部分供应商，下载采购文件后不参与后续的采购活动，反而通过寻找采购文件不合理之处，以质疑、投诉等方式试图向采购人、代理机构、中标供应商谋取不当利益，且这类供应商往往不具备履行合同所必需的设备和专业技术能力。“职业投诉人”的存在，给采购人、代理机构以及财政部门造成极大的困扰。笔者认为，将“具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的供应商”作为潜在供应商判定标准，不仅符合法律规定，在一定程度上避免了行政资源的浪费，亦有利于优化法治化营商环境。
综上，笔者认为潜在供应商应当具备上述三个条件，方可就其依法获取的可质疑的采购文件提出质疑，且根据财政部发布政府采购指导性案例28号以及相关司法案例，潜在供应商只购买采购文件但未参加采购活动的，与采购过程、中标或者成交结果不具有利害关系，不得对采购过程、中标或者成交结果进行质疑投诉。
另，根据《政府采购法》第七十条“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”规定，非潜在供应商如认为采购文件设置存在差别歧视待遇的，应当通过控告、检举的方式向有关部门、机关反映，基于财政部门对政府采购活动的监督管理职责去推动政府采购活动合法性、公平性。