如何认定行政协议？

一、问题的提出
近来，笔者代理这样一起案件：某县人民政府办公室发布《高速公路绿化提升改造工作实施意见的通知》，该文件要求：切实做好高速公路绿化提升工作改造工作，提升全线林业建设绿化水平。具体操作程序为：县政府委托各乡政府与农户签订《租赁协议》将绿化用地统一集中起来，然后通过公开竞标方式承包给造林公司或造林大户，再由乡政府与中标的承包方签订造林承包合同，承包方负责投入资金造林和管护，拥有林木产权。正是基于该县政府发布的上述文件通知，我方当事人才与乡政府签订了《土地租赁承包合同》。由于后来获知该土地属基本农田，我方当事人以县政府、乡政府同时作为被告向法院提起行政诉讼，要求确认案涉合同无效并要求赔偿损失。
本案中，争议比较大的一个争议焦点就是，案涉协议是否属于行政协议，是否应当按照行政纠纷进行立案。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条就规定了行政协议的定义，但实践中对行政协议的认定存在较多争议，本文结合相关判例以及相关规定，就本案是否应当按照行政协议进行审理进行阐述和分析。
二、最高院指导案例【（2017）最高法行申195号】
在该案例中，最高人民法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
依据上述规定，行政协议主要包括以下五个方面的要素：1．主体要素。合同法等民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织，而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。2.目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。3.职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。4.内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。5.意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。
因此，与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议和民事合同的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。
三、本案是否应当作为行政协议审理的法律分析
本案中，案涉合同属于行政协议，理由如下：
第一，主体要素方面。案涉合同是乡镇振幅为落实县政府发布的《高速公路绿化提升改造工作实施意见的通知》等文件要求，与承包方签订的，因此符合主体要素标准。
第二，目的要素方面。在县政府发布的文件中，明确指出“为切实做好我县高速公路绿化提升改造工作，提升全县林业建设绿化水平……”。由此可见，乡镇政府与承包方签订案涉协议的目的是为了实现上述目的，因此符合目的要素标准。
第三，职责要素方面。《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”由此可见，县政府具有环境保护治理的法定职责，有权对辖区内的绿化水平、生态环境作出相应的行政行为。
第四，内容要素方面。案涉合同实质上系县政府为履行环境保护治理法定职责，由县政府通过乡镇政府与承包方订立案涉协议来履行上述行政决定，其意在通过承包方来对辖区内高速路、省道两旁的绿化廊道进行建设和维护，以实现环境保护及改善生态环境的行政管理目标，维护公共利益。
第五，意思要素方面。乡镇政府在县政府的委托授权下与承包方协议一致达成了案涉合同，意思表示真实。
综上所述，本案案涉合同符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的“行政协议”的定义，案涉合同属于行政协议。
四、延伸：认定为行政协议有何实际意义？
本案中，县政府通过“以租代征”的方式对农户的基本农田进行租赁，再返租给承包人进行绿化造林，很明显违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规。那么，有些人可能会说本案不管属于行政案件还是民事案件，违反强制性规定的协议均可以认定无效，为什么还要费这么大劲争取认定为行政协议呢？
笔者认为主要理由如下：1、认定为行政协议的情况下，可以依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定将县政府列为被告，更有利于案件的执行。2、举证责任方面，如果认定为行政协议的情况下，那么“举证责任倒置”，对于承包人来说，可以减轻较大的举证负担。3、案件管辖方面，在列县政府为被告的情况下，案件由中级人民法院管辖，对于案件的判决来说影响力更大，促进案件的公正判决；4、缴纳诉讼费方面，如果认定为行政协议，那么一审诉讼费仅为50元；而如果认定为民事案件的话，诉讼费则要按诉讼标的额收取，增加承包人的诉讼费负担。