简政放权与需求导向才是给城市更新参与者最好的蛋糕

一
2020年10月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。
2021年11月，国家住建部公布“第一批城市更新试点名单”，北京、南京、重庆等重点城市均榜上有名。
在此期间，各试点城市开始密集出台推进城市更新的实施方案或行动指南等政策性指导文件，意图推动并规范城市更新建设。
不过，正如中国人民大学国发院城市更新研究中心主任秦虹所说，城市更新是行动而不是运动，必须遵循事物发展的客观规律。
秦虹观点：对政府来说，按照土地开发那套老的思维模式来套用管理城市更新，走招拍挂，走大资金流的融资，那么城市更新肯定没人来做，因为本来城市更新就是个靠产业、靠运营，依赖长期主义才能持续性获得现金流的一门生意。
城市更新以运营为要，通过运营资产，资产管理和服务来提升资产价值，城市更新就是发现价值、提升价值的过程。
我们在梳理众多省份及城市出台的政策性指导文件，上述观点也得到了验证。
二
北京市住建委联合规划自然资源委、消防救援总队在近日发布的“城市更新中消防验收实施方案”的改革措施，就显现政府已经发现原有消防验收政策难以适用、衔接不畅导致验收通过率低，导致影响城市更新的发展活力的问题。
例如，针对小面积的改造消防问题，商场内原来经营服装的商铺，现在打算改成火锅店，但由于功能发生变化，店铺在装修改造时，需要符合特定的消防规范要求。按照原来的法规规定，是需要重新办理消防审批手续的，流程众多、程序缓慢、劳民伤财。
但根据北京本次改革后的《消防验收实施方案》，对建筑面积在300平方米以下及依法无需领取施工许可的装修改造工程，原则上不再开展建设工程消防审验审批，实现消防审验事项从事前审批转为事中事后检查。对于不改变使用功能、不增加火灾危险性的改造工程，鼓励整体提升消防安全水平，确有困难的，可按照不低于建成时的消防技术标准设计，由注册建筑师签章负责。
再例如，城市中现存的历史文化街区的更新改造，由于建成年代久远，街区存在建筑耐火等级低、防火间距不足、给水系统不完善等消防隐患，无法满足现行消防技术标准和规范要求，也一直是城市更新改造消防建设中的老大难问题。
特别是这类消防改造容易出现设计、验收“两张皮”的现象。也就是说，企业根据不断涌现、不同业态功能混合及转换的新业态进行了符合商业规律的重新设计与打造，但是原有的消防行政审批制度却没能跟上这一变化，即：管理部门如何应对时代新形势挑战，如何才能让审批部门更新消防审验审批依据和弹性的审批标准。
这个问题，在北京本次的改革方案中也提出了一个很好的解决思路，住建委等部门已指出，要进一步落实“照图验收”制度，以经审查合格的消防设计文件、消防设计审查意见为依据，开展改造工程消防验收及备案工作，不再重复校验设计文件。并对特殊建设工程、重点工程或有代表性的改造工程，探索建立消防查验专家论证机制，对性能化设计的落实情况及技术合理性进行论证，验证设计阶段专家提出的技术方案是否落实，消防性能补偿性措施是否可行、是否发挥作用，实现消防设计、验收闭环管理。
此外，北京改革方案还从装修面积不超过5000平方米的商场改造工程，明确建设单位可在公共消防设施完成设计内容、实现消防功能的前提下，分期分阶段申请单体建筑消防验收，为单体多、建设周期长的改造工程消防验收建立“绿色通道”，缓解建设单位资金压力等方面提出共计13项改革举措，充分激发市场活力，最大限度便民提效。
三
南京作为入选国家“第一批更新试点名单”的城市，同时也是第一批“开展既有建筑改造利用消防设计审查验收试点”的城市，各项政策举措并不甘于人后。
南京市建委在2020年9月，在国内率先发布了《南京市既有建筑改造消防设计审查工作指南》的试行版本。
短短半年之后，在2021年3月，市建委在征询各方意见之后，又推出了《南京市既有建筑改造消防设计审查工作指南》2021年的最新修订版本。
此外，事关消防审查验收的全国级别的重要会议——“全国建设工程消防设计审查验收工作座谈会”，于2021年12月在南京召开，会议上进行了对既有建筑改造利用消防审验改革试点工作的“南京办法”进行了分享。
这套南京改革办法主要来自于南京市规划资源局与南京市建委共同制定的《既有建筑改变使用功能规划建设联合审查办法》，通过正负面清单、企业函询等方式，简化功能改变认定程序的方式进一步落实“放管服”的政策要求，促进城市更新中企业生产活力。
我们通过阅读上述文件，发现主管部门将城市更新建筑物划分为三类，分别是正面清单类、负面清单类以及其他类：
第一类所谓“正面清单”是指，共计6类建筑内变更或调整，无需征求规划资源部门意见，而直接由建委/住建局审查或验收。
这6类建筑包括：
商业、办公建筑内部的业态调整或互换，包括商店、办公、酒店、超市、诊所等
政府为主体所有或管理的公共服务设施
利用住宅从事创新创业活动，不产生光电音等干扰的，包括民宿、文化创意、咨询设计、电子商务、投资基金等 利用风景区配套用房，增设服务游客的商业设施
工业厂房、仓储建筑增加物流功能或建筑功能江湖调整的
其他（兜底性条款）
而第二类“负面清单”是指：9类建筑的改造或用途变更，由建委/住建局直接不予受理。
这9类负面清单建筑指：
擅自将非住宅建筑改为住宅、酒店式公寓的；
未经批准擅自将非住宅建筑改为住宅、酒店式公寓的；
利用住宅建筑改为有安全、噪声、光、油烟污染问题、严重影响周边环境的项目，包括：餐饮、机械加工、建材库房、宠物医院、娱乐场所、棋牌室、健身房、游泳馆等；
未经批准擅自将建筑用途转为易燃易爆、危化品生产加工存储、危废存储等功能的；
社区用房、物管用房、农贸市场改做他用的；
未经批准擅自将地下车库、交通通道改做他用的；
未经批准擅自封闭架空层、增加隔层等增加建筑面积进行使用的；
利用违法建设整体或部分进行使用的；
其他明显与建设工程规划许可用途不符的（兜底性条款）
第三类 既不在“正面清单”，也不属于“负面清单”，那么就属于其他改变建筑改变使用功能的种类。
对于这类建筑，按照“建设单位提出方案设计申请-规划局出具意见”或“建委/住建局函询-规划局10个工作日回函”的方式处理。
结语
城市更新一定是有机更新，一定要把原来的东西留下，人也好，建筑也好，街里也好，城市文化和基因要留下，在基因的基础上，不断提升和完善。
因此，城市更新本来就是个长周期的更新，投资大、回收周期长，
城市更新如果完全靠政府，肯定做不下去。必须要社会参与，让企业发挥，调动市场的力量，要尊重客观的规律，不是想怎么做就怎么做。
鉴于此，我们以城市更新的消防设计审验为引子，意图推动政府部门与企业的良性互动，坚持问题导向和需求导向，找准制约既有建筑改造城市更新的关键环节和突出问题，提出改革创新和便民利企的举措。
如果您也是城市更新的参与者，欢迎联系本文作者，一起聊聊您的看法，我们会用文字、访谈、视频等形式分享您的故事。