房屋拆迁补偿协议纠纷

要点
原《中华人民共和国物权法》第九条第一款和自2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款均规定，被征收房屋的所有权发生物权变动以登记为生效要件，不登记不发生物权变动效力。被征收房屋所有权人出具将房屋所有权无偿转让给第三人的说明后，未进行物权登记，并不能引起物权变动的法律效果。房屋征收部门以该无偿转让说明确定的受让人为被征收人，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条要求被征收人为房屋所有权人的规定。房屋征收部门与该受让人订立房屋征收与补偿协议，不仅没有法律依据，且违背法律规定，属于明显重大违法，应确认无效。
【关键词】
贷款 抵押担保 优先受偿 拆迁 征收与补偿 行政协议 无效
【案情】
原告：中国工商银行股份有限公司某支行
被告：某城镇建设服务中心（原名：某房屋征收与补偿办公室）
第三人：艾父
案外人：崔某（艾父之女婿）、艾某（艾父之女儿）
2012年10月25日，崔某和艾某向原告贷款人民币300万元，并以其二人共有的房屋（以下简称“案涉房屋”）为上述贷款提供抵押担保，并依法办理抵押登记，取得他项权证。后其二人未按约还款，原告依法诉至人民法院，法院审理后依法判决确认原告就案涉房屋在抵押的价值范围内享有优先受偿权。
后原告得知，被告与第三人艾父就案涉房屋签订了《房屋征收与补偿协议》，并于2016年10月将案涉房屋的802269元征收补偿款以支票形式支付给了艾父。致使原告未能就该征收补偿款优先受偿。
依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第八十条第一款之规定，原告作为案涉房屋的抵押权人，在案涉房屋被征收拆迁的情况下，有权就该房屋的征收补偿款优先受偿。故为追回该802269元的征收补偿款，原告委托本所进行了代理。
但本案在起诉前，原告和代理人手中并不掌握涉案的《房屋征收与补偿协议》，仅在前往被告处调查取证时，查阅并摘录了《房屋征收与补偿协议》中有关的主体、房屋坐落、房产证号等关键信息和支付信息。故并不知晓涉案房屋被征收补偿的完整信息以及被告系基于什么依据与第三人签订了《房屋征收与补偿协议》。因此，在起诉时，原告以被告未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十五条及第二十五条之规定，在征收案涉房屋时对房屋的权属情况组织调查登记或背离调查登记信息径行与对案涉房屋不享有所有权的第三人艾父签订《房屋征收与补偿协议》并将应给付予房屋所有权人的征收补偿款支付给艾父的行为明显具有违反法律规定和法定程序、滥用职权等情形为由，及该协议的签订同时也存在恶意串通损害了原告的利益及存在以合法形式掩盖了非法目的的情形为由，于2020年11月17日向人民法院提起了请求确认被告与第三人艾父就案涉房屋签订的《房屋征收与补偿协议》无效的行政诉讼。
在起诉后，被告就其行政行为的合法性进行举证时，原告和代理人才掌握了涉案的《房屋征收与补偿协议》、付款确认单及崔某和艾某出具的将涉案房屋分出一孔给艾父的《说明》等关键证据，至此，原告和代理人才知晓涉案房屋在被征收时被人为划分为了两个部分，一部分由被告与崔某、艾某签订了《房屋征收与补偿协议》，一部分由被告与第三人签订了《房屋征收与补偿协议》。被告与第三人签订《房屋征收与补偿协议》的依据则是崔某和艾某出具的将涉案房屋分出一孔给艾父的《说明》。
【焦点】
被告某城镇建设服务中心与第三人艾父订立《房屋征收与补偿协议》的行为是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效行为？该协议是否无效？
【裁判】
人民法院经审理作出《行政判决书》，判决：被告于2016年6月29日与艾父就案涉房屋达成的房屋征收与补偿协议（意向）无效。
【论案】
本案在立案时，法院曾多次以不属于行政诉讼的受案范围为由被拒绝接收材料，我们也在做起诉准备工作时检索到诸多房屋拆迁补偿协议纠纷以民事诉讼起诉到法院后，被法院以“公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的案件，不属于民事诉讼案件的受案范围”为由被驳回起诉。
这份由行政机关与被征收人签订的房屋征收与补偿协议所引发的纠纷，实实在在地让我们感受到了立案难的现实困难。后来几经挫折，才成功办理了立案手续。
2020年1月1日起《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》开始施行。该规定的不仅在受案范围上突破了行政诉讼法长期以来将行政行为作为唯一审查对象的制度安排，规定相对人有权就行政协议争议而非行政机关与协议相关的特定行政行为提起行政诉讼。还扩展了行政诉讼的审查原则，允许法官在适用行政法律规范的同时适用相关民事规则审理行政协议争议。对于我国行政诉讼制度的完善、政协议案件的立案审理及相关实际问题的解决具有非凡意义。
回归到本案，代理人通过本诉讼取得关键证据后，认为被告与非涉案房屋所有权人艾父就涉案房屋人为拆分划分的部分面积单独签订《房屋征收与补偿协议》的行为，具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”情形，该《房屋征收与补偿协议》应当确认无效。理由如下：
第一，被告与艾父签订的《房屋征收与补偿协议》系将涉案抵押房屋故意人为划分为两部分，将其中一部分单独签订涉案《房屋征收与补偿协议》，该行为明显没有依据且明显存在原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的恶意串通损害原告合法权益及以合法形式掩盖非法目的的无效情形，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”应确认该协议无效。
第二，涉案房屋的所有权人为崔某、艾某，崔某、艾某出具的无偿转让说明，依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”并不能引起物权变动的法律效果，因此，被告依据该说明与非房屋所有权人艾父签订《房屋征收与补偿协议》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”的规定，明显违法。
第三，涉案抵押房屋所有权人崔某、艾某出具说明要被告与艾父签订《房屋征收与补偿协议》时，没有依据原《中华人民共和国物权法》第一百九十一条第二款的规定：“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”和原《中华人民共和国担保法》第四十九条第一款的规定：“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。”通知抵押权人或经过抵押权人的同意，因此，该《房屋征收与补偿协议》存在原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形，应依法确认该《房屋征收与补偿协议》无效。
另外，代理人认为被告未达房屋征收决定和公告规定的支付补偿款条件：“被征收人交回土地使用权证和房屋使用权证，腾空房屋并结清银行欠款后，由房屋征收组织实施单位按照项目资金管理办法等规定将补偿款一次性转入被征收人账户。”即向艾父支付补偿款，也存在程序违法。
最终，法院根据审理查明的情况，认定被征收房屋的所有权发生物权变动以登记为生效要件，不登记并不发生物权变动效力。被告作为房屋征收部门径行以被征收房屋所有权人的无偿转让说明确定的受让人为被征收人，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条要求被征收人为房屋所有权人的要求。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，确认了涉案《房屋征收与补偿协议》无效。