被假冒国企维权路径分析

“假冒国企”是指非法将国有企业注册为股东的有关企业。2021年10月国资委公布353家假冒央企名单，提示社会各界提高警惕、防范风险，如发现违法犯罪行为，尽快到公安机关报案。为规范市场秩序，创造公平竞争市场环境，国务院国资委、公安部、市场监管总局定于2022年4月至7月开展打击假冒国企专项行动，三部门联合印发《关于印发<打击假冒国企专项行动工作方案>的通知》（国资厅产权【2022】122号）。为响应文件要求，山西、湖北、四川、郑州等各省市国资委陆续部署打击假冒国企专项行动。
假冒央企国企的现象已不鲜见，对营商环境造成了现实的负面影响。提供虚假登记材料骗取公司登记，非法将国有企业注册为股东，行为人违法成本低、获利巨大或潜在利益倍增，但对国企来说，不仅面临着承担债务、民事纠纷及行政处罚的风险，还有被不法分子利用卷入违法犯罪活动的风险。被假冒的国企应按照通知要求，积极回应专项行动要求，争取将问题解决在萌芽状态。
一、假冒国企的主要表现形式
此次专项行动主要围绕以下四种冒名行为开展重点打击：
（一）通过伪造公司注册申请书、股权交易协议、企业公章、营业执照、法定代表人签名及身份证件等材料将国有企业注册为股东的组织或个人；
（二）为注册假冒国企提供中介等服务或便利，牟取不当经济利益的组织或个人；
（三）与国有企业没有股权关系，但对外虚假宣传为国有企业，误导社会公众的行为；
（四）其他与假冒国企相关的违法违规行为。
一般来说，假冒国企进行冒名登记的方式各不相同却又具有共性，具体表现为在国企不知情的情况下伪造证件进行工商登记、伪造国企公章或签字进行委托代理办理工商登记、制作虚假的股东会决议文件等。假冒公司未经国有企业同意，通过冒用国企央企名义出资并将其登记为股东的方式规避债务、转嫁风险，或“碰瓷”国有企业，误导社会公众，牟取不法利益。假冒行为已经对市场营商环境造成了恶劣影响，严重侵害了国有企业合法权益，国有企业在不知情的情况下，面临着承担假冒公司连带债务、受到行政处罚、被卷入民事纠纷或被列入失信名单的风险，在个别情况下，若假冒公司违反刑事法律，被冒名企业将无法避免接受调查。
二、假冒国企行为的起因及维权困境
问题的起因在于我国目前对公司设立登记采取形式审查及我国商事登记代理制度，给假冒国企提供虚假登记材料骗取登记机关登记创造了条件。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（2022.03.01生效，行政法规）第19条规定：“登记机关应当对申请材料进行形式审查”。所谓“形式审查”，是指登记机关仅对申请材料是否具备形式要件进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。
被冒名企业在不知情的情况下被冒名登记为假冒公司股东，从救济途径来看似乎存在一张全面的保护网（从民事侵权角度看，构成侵权行为，被冒名人可以提起侵权之诉；从登记机关行政行为结果看，被冒名人可以向行政机关进行投诉、举报或者直接向人民法院提起行政诉讼。如果发现刑事犯罪行为，可以向有关机关移送相关线索），但在实践中假冒公司往往还存在对外投资、经济关系并不单一，撤销登记带来的连锁反应难以评估，如若假冒公司存在违法经营、偷税漏税、债务拖欠等情况，登记机关将侧重于考虑不当处置可能引发的社会问题。加之涉及工商、税务、金融、社保等多个行政部门，因此并不能将问题简单化，也不应不区分主从先后，并非启动的救济程序越多越好，而应充分考虑每个涉案公司的具体情况，科学评判、理性选择，有步骤地采取相应救济措施。实践中常见的问题有：
（一）行政机关调查取证困难
从被冒名企业的角度出发，因其事前不知情，所以难以自证其未参与公司经营、分红与管理。从行政执法人员的角度来看，执法人员调查手段有一定局限性，大部分工商登记通过代办公司操作，查找实际经营者、查询公司完税与经营状况等具有一定难度。
（二）公章系伪造不等于错误登记当然被撤销
司法实践中，注册文件上签名虚假或公章虚假并不等于注册文件无效。其原因在于：一是登记申请文件签名真伪的审查为形式审查标准，而对于出资人是否具有股东身份需结合其是否行使股东权利、参与公司经营事务等进行具体判断；二是第三人对工商登记的公示内容具有合理的信赖利益，随意撤销登记内容将使得公司债权人的利益无法得到充分保护。
在被冒名企业维权案例中，法院在审判因被冒名而引发的经济纠纷案件时，即便存在鉴定机构出具的工商登记材料中被冒名公司的公章或签名系伪造的鉴定意见，法院也往往以工商登记的股东信息为准判断股东身份，被冒名企业在维权过程中频频失利。此外，在无法与实际经营者取得联系核实情况的情况下，仅凭借笔迹、印章鉴定证据，也难以促使登记机关撤销登记；若冒名行为未产生严重后果，公安机关也不会介入调查。因此，即便通过笔迹鉴定或印章鉴定认定注册文件上的签名或公章为虚假，对于相关注册文件的效力也并非一定无效，也并不等同于错误登记当然被撤销，还需要综合考虑其他相关因素予以综合认定。
（三）行政诉讼时效的经过
被冒名企业往往是在假冒公司存在被诉或被执行案件时才发现被冒名，根据行政诉讼法的规定，从登记机关登记行为作出之日起，最长起诉期限为5年。在该情况下，被冒名企业提起行政诉讼请求撤销登记，很可能因已经过行政诉讼最长起诉期限而被驳回。
三、国企维权路径选择
针对假冒国企的违法行为，要铲除假冒违法的利益链条，维护国有企业合法权益，解决该问题的核心在于撤销错误登记。无论是采用行政申请、举报等行政的方式，还是民事、行政诉讼等司法手段亦或是借助刑事侦查手段，均是为了解决工商登记错误的问题。在采用行政、刑事、民事救济手段时，应发挥各种救济手段所长、综合施策，以行政救济为落脚点，以民事和刑事为辅助，优先实现撤销错误登记这一核心目标。在实现这一目标的基础上，再考虑假冒公司给被冒名企业造成的侵权损害，确有必要的情况下可以提出侵权之诉，涉及刑事犯罪的可以提出刑事控告。
对骗取工商登记的，登记机关应撤销登记、吊销营业执照。撤销工商登记是对违法行为的纠正（法工委复（2017）2号），是一种行政处理行为；吊销营业执照是我国《行政处罚法》明确规定的一种行政处罚。撤销公司登记后，公司应依法进行清算，在清算结束后到登记机关依法办理注销登记。吊销营业执照后，不能再继续进行经营活动，也应依法进行清算，在清算结束后到登记机关依法办理注销登记。
（一）申请撤销公司登记
法律依据：《中华人民共和国行政许可法》（2019.04.23修订，法律）第69条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”
《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（2022.03.01生效，行政法规） 第40条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。”
撤销程序：根据国家市场监督管理总局《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（2019.6.28生效，部门规章）规定，对于工商登记中的被冒名者，由作出该登记决定的市场监管部门负责。被冒名者“可以”提供证明被冒名的材料以及由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。具体的撤销流程参见下图：

（二）申请吊销冒名公司营业执照
鉴于在申请撤销公司登记流程中，登记机关除了自行调查外，还要征询公安、税务、金融、社保等部门意见，若有利害关系人提出异议，调查可能中止、登记机关有可能作出不予撤销登记的决定。同时，法律还规定，若“撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”。若撤销流程中受阻，可考虑其他迂回方式。鉴于假冒公司被吊销营业执照后不能开展经营，应进入注销流程，申请登记机关对假冒公司吊销营业执照同样可以达到维护国有企业权益的目标。
法律依据：《市场主体登记管理条例》第44条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，由登记机关责令改正，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，吊销营业执照。”
吊销程序：鉴于各地登记机关对撤销登记、吊销营业执照的理解有所不同，有的登记机关在作出吊销营业执照决定后，对撤销登记的投诉举报采取不予以立案的处理方式，因此要结合各登记机关实践情况选择适用。具体的吊销流程参见下图：

四、国企维权的辅助途径
冒名登记一事可能包含多重法律关系，如被冒名公司与假冒公司之间的侵权纠纷；被冒名公司与假冒公司、假冒公司其他股东、假冒公司债权人之间的民事法律关系；被冒名公司与登记机关之间的行政法律关系；若假冒公司通过私刻印章、非法买卖身份证件等行为取得工商登记的，还可能涉及到刑事犯罪。在必要情况下，被冒名企业还可结合实际情况采取诉讼途径维护自身合法权益。
（一）民事诉讼
通过民事诉讼取得关于公司登记注册文件无效或类似文件无效的判决书，再申请登记部门依据法院判决书撤销公司登记或作出相应变更。此类诉讼可考虑的途径主要有：
1.确权之诉
被冒名公司可以先行通过民事诉讼途径确认登记注册申请文件的效力，请求法院确认假冒公司对其身份作出的股东会决议无效或者以虚假材料冒用其名义进行的工商登记行为无效。经过民事诉讼确认登记注册申请文件无效后，被冒名公司可以直接向市场监管部门申请撤销登记。
法律依据：《中华人民共和国公司法》（2018年10月26日修订，法律）第22条规定：“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。股东依照前款规定提起诉讼的，人民法院可以应公司的请求，要求股东提供相应担保。公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。”
《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（2019年6月28日生效，部门规章）规定：“人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。”
2.侵权之诉
被冒名公司可以向法院请求判令假冒公司停止对其名称权的侵害，要求假冒公司解除对其名称权行使造成的妨碍，同时还可以请求假冒公司承担侵权责任，要求其赔偿全部损失。
法律依据：《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日生效，法律）第1013条规定：“法人、非法人组织享有名称权，有权依法决定、使用、变更、转让或者许可他人使用自己的名称。”第1014条规定：“任何组织或者个人不得以干涉、盗用、假冒等方式侵害他人的姓名权或者名称权。”
（二）行政诉讼
起诉工商管理部门，请求法院判决工商部门撤销虚假登记。由于登记机关对申请材料仅进行形式审查，对于申请材料的真实性、合法性不作审查，并不承担着通过文件鉴定或实际调查对每份注册文件签章的真实性进行全面的实质审查的责任，因此实践中原告的诉讼请求并非完全会得到支持。
（三）刑事控告
在此类案件中，往往伴有伪造、变造身份证，私刻印章，伪造公司文件等行为，情节严重的，或构成伪造、变造身份证罪，或构成伪造公司、企业、事业单位人民团体印章罪。对涉嫌刑事犯罪的，可以通过追究犯罪嫌疑人刑事责任，在取得刑事判决结果后，再申请工商部门撤销登记或作出处理。
需要注意的是，刑事控告的手段虽然被认为是最强有力、方便快捷的手段，但由于我国目前的登记代理制度，多数情况下冒名企业的实际经营人并非直接实施犯罪行为的行为人，通过刑事控告能够获取的证据有限。从司法实践来看，提出刑事控告，能够被公安机关受理，但案件较难进入到审查起诉环节。社会影响较大的若干案件，如“河南中建跨贸建设工程有限公司”假冒中建一局子公司伪造证照案、“中铁城际控股有限公司”假冒中国铁路物资股份有限公司伪造证照案等，在国资委网站上均有披露，但均未走入刑事审判程序。