细说专项债（二）：专项债能做什么？

根据财政部最新公布的地方政府债券发行和债务余额情况披露，2020年1-5月，全国发行地方政府债券31997亿元。其中，发行一般债券9448亿元，发行专项债券22549亿元；按用途划分，发行新增债券27024亿元，发行再融资债券4973亿元。

地方政府债券可分为一般债券（对应项目没有收益）和专项债券（对应项目有一定收益）。无论是一般债券还是专项债券，都有新增债券和再融资债券两类，而对于如此分类的深入理解，则需回到文题：
专项债能做什么？
自2015年开始，按照新《预算法》的规定，省级地方政府具备了自主举债权限，可以在规定的限额内发行地方政府债券，按照国发43号文件关于“地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”的总体要求，地方政府债券的用途限于项目建设和归还存量债务。在2015年新《预算法》确立地方政府债务管理体系后，一般债券对应没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入偿还；专项债券对应有一定收益的公益性项目，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由此可知，专项债的用途亦不外乎于此——有一定收益的公益性项目资本支出和归还存量专项债务。
据此，地方政府专项债券按照募集资金用途可分为新增债券和再融资债券。
新增债券：即地方政府每年在财政部下达的本地区新增债务限额内新增的专项债券发行规模，新增专项债券所募集的资金主要用于具体项目工程的建设。以2019 年为例，国内共发行新增专项债 2.15 万亿元，占专项债总发行量的 80%以上。
再融资债券：是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为偿还到期地方政府债券而发行的地方政府债券，即“借新00还旧”债券。财政部在《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61 号）提出地方政府“发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定”，并在《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》中首次披露，明确再融资债券是用于偿还部分到期地方政府债券本金。
除此以外，地方政府还可以发行一类用于“借新还旧”的专项债券——置换债券。
2014年底在国发43号文件下发后，财政部要求地方政府对之前的存量政府性债务进行清理甄别，将甄别后的存量政府性债务分为一般债务、专项债务后上报，统一纳入预算管理体系。根据《财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351 号）规定，对于项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务；项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务；对于项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。同时，根据国发43 号文件规定，“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设”。
置换债券：即置换债券的发行主要为了置换新预算法实施之前地方政府通过银行贷款等非债券方式举借的存量债务，旨在优化地方政府的存量债务结构，使隐性债务显性化。根据《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），地方政府将通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换，即 2018 年底前基本完成非债券方式存量债务的置换工作。
虽然再融资债券和置换债券的用途均是“借新还旧”，但两者“还旧”的范畴有所差异：
置换债券主要针对非政府债券形式的存量地方政府债务（以银行存款为主），而再融资债券针对以政府债券形式存在的地方政府债务，且只能偿还部分到期地方政府债券本金，类似通过发行再融资债券对债券形式的地方政府债务进行“展期”。
由于目前置换债券已基本完成，故目前地方政府发行的债券以新增债券、再融资债券两种类型为主。
新增专项债券按项目收益要求的不同又可分为普通专项债券和项目收益专项债券。
普通专项债券：指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2015年4月财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）对普通专项债券进行了详细的规定。
项目收益专项债券：即“项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券”，2017年6月财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）试点发行，要求按照本地区政府性基金收入项目分类发行，实现项目收益与融资自求平衡，建立专项债券与项目资产、收益相对应。
相较于普通专项债券，项目收益专项债券有如下特点：
一是债券规模。分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。
二是债券项目。分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。
三是债券发行。项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。
四是信息披露。地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息。
五是偿债责任。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。
可以看出，项目收益专项债券较之普通专项债券更为封闭、独立，项目收益专项债所对应的项目，必须能够产生持续稳定的现金流收入，且能够完全覆盖还本付息的规模；普通专项债的发行要求相对不那么严格。
项目收益专项债券根据发行对应项目类型的不同还可再作分类，其中由财政部直接发布政策所明确规范的目前只有收费公路、土地储备、棚户区改造3个项目收益专项债券品种。

除上述三个债券品种，部分地方政府根据财政部2017年财预89号文件，也制定了特定项目的专项债券规范性文件，如：2017年11月深圳市财政委员会发布了《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）》（深财预〔2017〕137号），并据此发行了轨道交通专项债券；2018年8月云南省财政厅发布《云南省公办高等学校项目专项债券管理办法（暂行）》（云财预〔2018〕163号），并据此发行教育建设项目专项债券。

2018年之后，中央为鼓励地方政府创新和丰富债券品种，在多个文件及会议中提出了可以发行使用专项债券范围。
2018年2月，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）指出，“优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。”
2019年6月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）指出，“以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。”
2019年9月4日，召开的国务院常务会议提出，扩大地方政府专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施，同时还指出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。