超出约定评估范围的单方委托事项的补偿认定

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裁判要旨
行政相对人基于矿场关停补偿事由与政府约定了共同委托评估事项的范围，在其未放弃对除了上述共同委托评估事项范围之外的其他遗漏评估事项的评估时，其对其他遗漏评估事项仍有权单方委托评估。人民法院对该单方委托评估事项的实体内容及评估程序经审查后认为符合法定要件时，应当将其作为行政关停补偿的依据。
基本案情
法院查明：因某矿业公司（证照齐全且已经过相关部门审批设立）位于安徽国家级自然保护区内，故某区政府基于环境整改继而决定关闭该公司。在政府的协调下，某矿业公司于2017年7月22日自行将相关厂房及设施予以拆除。
为了确定某矿业公司的补偿事宜，某区政府委托评估机构评估确认该公司的固定资产、保有资源储量及前期直接投资等费用合计为7543804元。除了上述补偿事项外，某矿业公司认为还存在场地租赁等五项遗漏评估事项。最终双方一致同意由法院委托评估机构对前述漏项进行补充评估。在评估期间，某矿业公司认为除了上述共同委托评估的事项外，还遗漏了堆场及平台建设等两项内容，遂单方请求评估机构对该两项费用一并予以评估。
2021年12月15日，评估机构作出评估报告，确定双方共同委托评估项目的五项费用为4847477元；单方委托评估项目的两项费用为1208507元。
2021年11月，某区政府向某矿业公司作出《行政补偿决定书》，决定：补偿某矿业公司7674996元。某矿业公司不服前述补偿决定，于2022年5月提起行政诉讼。另，双方一致同意某区政府在本案诉讼前向某矿业公司支付的预借款6940940元于本案补偿款中予以扣除。
二审期间，某区政府向某矿业公司支付了1000000元预借款，该款经双方同意于案涉补偿总额中扣除。
裁判结果
一审法院作出判决：一、撤销行政补偿决定；二、责令某区政府自判决生效之日起六十日内一次性向某矿业公司支付补偿款6796449元；三、驳回某矿业公司的其他诉讼请求。宣判后，某区政府提出上诉。
二审法院作出判决：一、维持第一项、第三项；二、将第二项中补偿款6796449元变更为5796449元。
裁判理由
法院生效裁判认为：本案争议焦点为某矿业公司单方委托评估事项应否作为案涉关停补偿的依据。在案涉补充评估报告之前的评估报告中均未涉及对案涉堆场及平台建设费用等方面的评估，而某矿业公司确已实际开展矿产作业，该两个项目亦符合矿业生产的客观需要，且某区政府也未能提供某矿业公司没有实施上述项目建设等方面的证据，故评估机构根据某矿业公司的矿产资源开发利用方案并结合现场、卫星云图等作出堆场及平台建造费1208507元的评估数额，应当认定为该公司矿山建设的直接投入成本。综上，某矿业公司单方委托评估事项应当认定，可以作为案涉关停补偿的依据。
案例注解
引言
虽然案涉评估报告属于行政诉讼法证据中鉴定结论的一种表现形式，但是原告超出双方约定的评估事项范围单方委托评估的事项能否作为有效证据使用或作为行政关停补偿的依据，尚无法律、法规明确规定。鉴于此，人民法院可借鉴民事诉讼证据的相关规定，结合关停政策、评估事项的实体及程序要件，综合判定单方评估报告能否作为有效证据使用或作为行政关停补偿的依据。
一、审判层面：单方委托评估可以作为有效证据使用。
对于某矿业公司单方委托事项应否认定有以下两种观点，一是少数人观点：“案涉单方委托事项不应予以认定”。理由为：1.双方对补充评估事项范围已经作出明确约定，某矿业公司超出双方约定的评估事项范围而单方增加评估事项违反了禁反言原则，“该原则符合诚信中之‘信’的行其所言谓之信的含义”，据此，该公司对其未行其所言的背信行为应受到法律上的否定性评价。2.单方委托评估的堆场和平台建设不属于前期投入损失，是生产过程中的行为，不属于关停补偿范畴；3.单方委托评估事项未取得某区政府的同意，在某区政府不予认可的情形下，该单方委托评估不具有法律效力，人民法院不应予以采信。二是多数人观点：“案涉单方委托事项应当予以认定”。理由为：1.虽然双方一致同意对五项遗漏评估事项进行补充评估，但某矿业公司并未放弃对除了上述事项之外的其他遗漏评估事项的评估，即双方并未约定遗漏评估事项的范围仅限于此五项。且案涉堆场及平台在矿区内真实存在，某矿业公司在发现堆场及平台也属于遗漏评估事项后，遂请求增加对该两项建设费用的评估，具有事实根据。2.无论是堆场还是平台均系为了准备生产矿石而前期投入建设的基础设施，其明显属于前期投入损失的范畴，根据关停补偿的相关政策，该项损失应予补偿。3.某矿业公司单方增加评估事项系对其自身权利的正当行使，无需取得某区政府的同意。该评估意见的性质属于鉴定意见，在鉴定主体、程序及内容等要件均合法的前提下，人民法院应当采信该评估意见。
本案处理意见同多数人的观点，另认为，虽然行政诉讼法律、法规对于单方委托评估能否作为有效证据使用规定阙如，但从公平与效率的角度考量，应当参照民事诉讼证据规则的相关规定据实认定。而不应因委托评估未取得对方同意之事由，采用一刀切的方式，一概不予采信。单方委托的评估意见在对方提出证据或理由不足以反驳且无新的评估意见予以推翻的情况下，应当作为认定案件事实的依据。本案中，在某区政府未能提供有效证据或充分理由推翻案涉单方评估意见的前提下，人民法院将该评估意见予以认定，于法有据。
二、法理层面：符合法定证据要件的单方委托评估应予认定
行政诉讼一般采用“举证责任倒置”的举证规则，即举证责任主要由行政机关承担，但在行政补偿、行政赔偿及被告不履行法定职责等行政案件中的部分举证责任仍由行政相对人承担。案涉单方委托评估是行政相对人在行政补偿案件中行使举证权的一种表现形式，也是“谁主张、谁举证”的民事诉讼举证规则在行政诉讼中的体现。据此，人民法院对于行政相对人提举的单方委托评估意见在符合证据能力的情形下应当据实认定。
（一）“谁主张、谁举证”：行政相对人对己方损失有义务提举证据证实。虽然“谁主张、谁举证”是民事诉讼的举证规则，但在案涉行政补偿的行政案件中依然适用。行政诉讼法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因案涉厂房及设施系某矿业公司自行拆除，且本案亦不存在某区政府导致其无法举证的情形，故该公司若认为行政关停行为对其堆场及平台造成了损害，那么其就有义务提举包括案涉单方评估在内的相关证据加以证实。“谁主张、谁举证”的法律释义为“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明”；其学理内涵为“谁主张‘法律关系产生’，谁举证‘法律关系产生的要件事实’”。本案中，某矿业公司因认为案涉行政关停行为对其堆场和平台建设产生了行政补偿的法律关系，故其通过单方委托评估予以证实行政补偿法律关系产生的要件事实，符合“谁主张、谁举证”的法律释义和内涵要件。
（二）“法无禁止即自由”：行政诉讼规范未禁止行政相对人单方委托评估。在行政法中权力及权利的分配领域，对于行政机关的权力而言，“法无明文规定即禁止”；对于行政相对人的权利而言，“法无禁止即可为”。当前法律法规并未禁止行政相对人在行政补偿法律关系中单方委托评估，根据“法无禁止即可为”的原则，其有权进行单方委托评估，至于该评估意见应否采信，则需要人民法院根据评估程序、实体内容及证据“三性”等要素予以综合判定。本案中，某矿业公司超出双方共同委托评估事项的范围单方增加评估事项，系其对自身权利的正当行使，该权利的行使、变更及放弃均不以征得行政机关的同意或双方共同约定为前提要件或生效要件。
（三）“单方委托评估系法定证据”：其性质为书证或鉴定意见。单方委托评估主要包括以下两种情形：一是单方自行委托评估机构对待评估事项予以评估；二是单方通过法院委托的评估机构对待评估事项予以评估。因法定证据中鉴定意见特指由人民法院委托有资质的鉴定人通过科学的鉴定手段就案件事实所涉专门性问题出具的专业意见，而对于当事人自行委托鉴定机构出具的书面意见，根据最高人民法院民一庭的意见应归属于“私文书证”的概念系属，故上述单方委托评估的第一种情形可认定为书证，而第二种情形则为鉴定意见。需要说明的是，无论是书证还是鉴定意见均系法定证据的范畴，人民法院对于单方委托评估均应按照法定证据审查的规则依法审查，继而确定其证据能力及证明力大小。虽然案涉堆场及平台建设的费用是某矿业公司单方委托评估的事项，但评估机构系双方共同委托法院而选定，根据前述分析，即该单方委托评估意见的性质属于鉴定意见。因案涉单方委托评估意见符合证据的形式要件，且实体内容与评估程序均符合法律规定，故人民法院将其作为关停补偿的依据，具有事实根据和法律依据。
三、政策层面：经依法评估的堆场及平台等建设投入应予补偿
案涉堆场及平台系为矿石的暂时堆放及开采便利而建设的辅助性设施，属于矿山建设的前期投入成本，应当纳入行政关停补偿的范畴。基于公正角度考量及相关政策性规定，对于堆场及平台建设的相关费用可以通过委托评估机构评估的方式予以确定。
（一）补偿资格：经审批设立的被关停企业享有补偿权利。当前，各地法院对于因环境整改被关停企业的补偿问题之处理方式各异。有的法院认为，基于环境整改的行政关停行为系行政机关为落实中央政策而实施的政治性任务，该行为不属于法律的调整范围，即不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对此类案件作出不予立案处理；有的法院认为，虽然当前法律法规对因环境整改问题被关停企业的补偿未作相应规定，但基于“有损害就有补偿”的原则，人民法院应当参照行政征收的补偿标准对其作出补偿；还有的法院认为，证照齐全并经过自然保护区主管部门同意设立的企业，因环境整改被关停的，基于“信赖保护原则”，其投入的建设成本及其他合理损失应当得到补偿。但关停行为并非征收行为，不应参照行政征收的标准予以全面补偿，此观点也系处理本案补偿标准的意见。《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》第四条“坚决整治各种违法开发建设活动”规定：“……自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案……”。据此，因案涉采矿权各项手续完备，并在自然保护区设立之后且已征得该保护区主管部门同意的前提下设立，故包括案涉堆场及平台在内的各项设施应获得差别化的补偿。
（二）补偿标准：堆场与平台建设属于矿山建设投入成本。矿山堆场也称矿山堆料场，是指用于存放和处理矿石、尾矿等物料的待转场地。矿山平台也称矿山开采平台，是指用于矿石采挖机、推土机等开采设备及采矿人员现场采矿作业的临时场所。无论是堆场还是平台均是为了开采矿石所建造的辅助性设施，属于矿山建设的投入成本。《安徽省自然保护地内矿业权分类退出工作方案》第五条第二项“采矿权补偿内容”规定：“补偿内容包括已缴纳的采矿权价款（出让收益）、矿山建设投入成本及其他合理损失。其中矿山建设投入成本指与自然保护地重叠矿区范围内矿山建设所产生的费用和其他有关费用……”。根据该方案规定，结合前述分析，案涉堆场及平台均属于矿山建设投入成本的范畴，系行政关停补偿的对象。
（三）补偿方式：堆场及平台建设费用可以通过评估方式确定。《安徽省自然保护地内矿业权分类退出工作方案》第五条第三项“经费来源”规定：“（自然保护地内矿业权）退出补偿需要评估的，依法由评估机构组织评估，确定补偿金额。”据此，对于行政关停项目的补偿价值可以通过评估机构评估的方式予以确定。因该方案并未禁止单方委托评估机构对关停项目予以评估，故某矿业公司单方请求评估机构对堆场及平台建设费用予以评估，符合上述规定。本案中，虽然某区政府对案涉单方委托评估事项不予认可，但其并未提出相反证据或充分理由推翻该评估事项，且其也未提出重新评估的主张。另外，评估机构根据开采现状图、矿产资源开发利用方案，并结合卫星云图及现场勘查，确认了案涉堆场及平台存在实际作业且在矿区内真实存在等事实。基于以上因素，案涉单方委托评估事项应当作为认定本案事实的依据。
四、借鉴层面:参照本案例需注意的其他问题
本案例主要涉及单方通过法院委托的评估机构增加评估事项的认定问题，与单方自行委托评估机构对相关事项进行评估及双方通过法院共同委托评估机构对双方约定事项予以评估均有所不同，故在参照本案例时应注意以下三个方面的问题。
（一）司法审查标准：单方委托评估意见的实体及程序要件均应审查。虽然案涉评估事项能够单方委托，但相应的评估意见能否被采信，还需要人民法院从该评估意见的实体和程序的合法性角度予以审查确认。其中实体审查事项包括：评估人员资质、评估方法、评估内容及评估结论等；程序审查事项包括：评估人员数量及签章、资料收集、评估调查、评估过程及权利告知等。除此之外，人民法院还应当审查评估对象的客观性、完整性及评估报告基础性依据的真实性和合法性，且评估报告本身及基础性依据均需要双方质证后，人民法院方可予以认定。
（二）评估范围约定：尊重双方约定并遵循有利于行政相对人解释的原则。对于评估范围的双方约定主要有以下三种情形：一是双方约定对被关停项目全部纳入评估，且事实上不存在遗漏评估事项；二是双方明确约定补偿对象仅限于双方共同确定的评估事项范围，或行政相对人明确放弃了对双方共同约定评估事项之外的事项补偿；三是虽然双方约定了评估事项范围，但对于约定评估事项之外的其他待评估事项未作约定。对于第一种情形，因不存在单方再行委托评估的可能，故不赘述；对于第二种情形，因行政相对人对自身部分补偿权利作出了放弃，基于诚实信用原则，故不应再准许其增加评估事项；对于第三种情形（本案情形），因对双方约定评估事项范围之外的事项未作约定，基于双方在行政法律关系中地位上的悬殊，故应作出有利于行政相对人的解释，即认定其有权对其他待评估事项再行委托评估。
（三）单方委托比较：司法审查的强度及标准不同。无论是行政机关还是行政相对人均有单方委托评估机构予以评估的权利，正常情况下，人民法院对两者在同等情形下单方委托的评估意见之审查强度和标准应当同一。但是，“一方当事人在利己动机的驱动下，可能倾向于寻找有关系的鉴定机构或鉴定人作出符合己方利益的私鉴定意见”，故基于“鉴定人时常为了经济利益迎合委托人的请求，作出不客观的鉴定结论”等不利因素的考量，对于未经法院选定而单方自行委托的评估机构出具的评估意见，应当从严审查，除了一般性的审查标准外，还应当重点审查该评估机构的资质及评估范围，尤其是出具的评估结论（是否符合正常市场价值）等。特别在对方提出的反驳理由及证据足以推翻前述评估意见时，人民法院应当对该评估意见不予认定。而对于经法院委托的评估机构对单方申请的评估事项所出具的评估意见，司法审查力度较之于前者有所减弱，即各项待审查要素在没有明显错误或重大瑕疵的情形下则应予以认定，特别对于评估机构的资质及评估范围等已在法院备案的要素仅限于形式审查即可。