市、县级政府作为强拆主体的认定

（2018）最高法行再106号
裁判要旨
在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。
案件基本情况
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩某。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市人民政府。
法定代表人周先旺，该市人民政府市长。
韩某因诉武汉市人民政府行政强拆一案，不服湖北省高级人民法院作出的（2017）鄂行终91号行政裁定，向本院提出再审申请。本院于2018年5月29日作出（2017）最高法行申8489号行政裁定，对本案进行提审，并依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
韩某所有的房屋坐落于武汉市汉江区复兴村184号，《房屋所有权证》记载建筑面积为330.87平方米。2008年3月12日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函[2008]169号《省国土资源厅关于批准武汉市2007年度城中村第1批次建设用地的函》，同意武汉市人民政府征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村在内集体建设用地。2008年5月6日，武汉市人民政府根据该征地批复作出[2008]第46号《武汉市人民政府征收土地公告》，征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村10.9455公顷集体建设用地，韩某的上述房屋在征收范围内，2014年被拆除。韩某认为武汉市人民政府在实施房屋强制拆除前，未履行任何法律程序，其行为违法，诉至法院，请求法院判决确认武汉市人民政府强制拆除其位于武汉市江汉区复兴村184号的房屋违法。
裁判分析过程
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，2008年3月12日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函[2008]169号《省国土资源厅关于批准武汉市2007年度城中村第1批次建设用地的函》，同意武汉市人民政府征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村在内集体建设用地。2008年5月6日，武汉市人民政府根据该征地批复作出[2008]第46号《武汉市人民政府征收土地公告》，征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村10.9455公顷集体建设用地，再审申请人的房屋位于征收范围内。在武汉市人民政府已经发布征地公告，且依据武汉市相关规定，征收行为由市政府或区政府及其相关部门具体负责实施的情况下，原审法院以再审申请人并未提交证据证明武汉市人民政府组织参与了强拆其房屋为由，裁定驳回起诉，适用法律错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省高级人民法院（2017）鄂行终91号行政裁定书；
二、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中行初字第00683号行政裁定书；
三、指令湖北省武汉市中级人民法院对本案进行审理。
(2021)鲁行终206号
裁判要旨
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。乡镇政府或者街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果有证据能够证明市、县人民政府已将案涉土地征收项目的房屋拆除工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，则应当认定乡镇政府或者街道办事处为被诉强拆行为的实施主体，一般不宜再推定市、县人民政府为强拆主体。
案件基本情况
上诉人(原审原告)：蒋某某。
被上诉人(原审被告)：莘县人民政府。
法定代表人高志国，县长。
蒋某某因诉莘县人民政府房屋行政强制一案，不服聊城市中级人民法院2020年8月28日作出的(2020)鲁15行初252号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2020年4月30日，莘县人民政府因莘县高铁新城建设项目需要，作出莘征公告【2020】10号、11号、12号拟征地公告,该公告载明了拟征收土地的位置、范围、权属、用途和拟征收用地补偿标准以及其他事项，莘征公告【2020】10号拟征地公告中地块27、28，莘征公告【2020】11号拟征地公告中地块19，莘征公告【2020】12号拟征地公告中地块11，均涉及原告所在蒋庄村。原告起诉称，案涉房屋于2020年7月12日被莘县人民政府强制拆除，诉至法院要求确认莘县人民政府强拆其房屋行为违法。
裁判分析过程
本院认为：本案争议的焦点为应否认定被上诉人莘县人民政府为本案适格被告。
一般而言，判断行政诉讼的被告是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查行为者是否具有行政主体资格。倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条等条款的规定，确定适格被告。但有职权者，并不必然是行为者。根据土地管理法的规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作，但其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。乡镇政府或者街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果有证据能够证明市、县人民政府已将案涉土地征收项目的房屋拆除工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，则应当认定乡镇政府或者街道办事处为被诉强拆行为的实施主体，一般不宜再推定市、县人民政府为强拆主体。
本案中，上诉人主张其房屋是由被上诉人莘县人民政府组织实施强制拆除，并提交了拟征地公告、案涉《政府信息公开告知书》、宣传报道、《莘县高铁新城建设片区改造帮扶工作手册》等证据，但上诉人提交的录音资料、视频资料及照片等仅能证明上诉人房屋被拆后报警情况及房屋被拆前、后的现状，不能证明系确系由莘县人民政府实施了拆除行为。在原审中，被上诉人莘县人民政府提交了莘州办事处出具的情况说明一份，以证明莘州办事处对案涉房屋进行了拆除。莘州办事处是具有独立承担责任的行政主体。在责任主体明确，且没有直接证据能够证明莘县人民政府实施了强制行为的情况下，再推定莘县人民政府组织实施了案涉强制拆除行为，显然没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。
上诉人在明确适格被告后，可到有管辖权的人民法院另行主张权利。本案审理期间，不计算在起诉期限内。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。