规范碳市场管理体系 碳核查机构履职需审慎

全国碳排放权交易市场作为推进碳达峰碳中和重要的市场化机制，促进重点行业领域降低二氧化碳排放的重要政策工具。碳排放数据作为开展交易的基础，数据质量直接关乎碳市场秩序的健康稳定。针对个别中介服务机构发生的数据造假行为，4月8日下午，碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开电视电话会议，通报碳市场数据造假有关问题，部署严厉打击碳排放数据造假行为、推进碳市场健康有序发展工作。
一、什么是碳核查
碳核查，是指第三方服务机构对参与碳排放权交易的碳排放单位提交的温室气体排放报告进行核查行为，以确保碳排放单位提交的排放数据真实有效。碳核查的数据不仅是督导企业碳排放、开展碳交易以及后续碳减排的关键依据，也是国家实现双碳目标所需的关键基础数据。
核查机构是受政府主管部门委托，具备专业技能、监测能力的第三方机构。其参与碳交易的基本职能是对碳排放权交易过程中的初期核算、配额分配以及企业的减排情况进行监督和核查，在完成承担的上述职能的同时，还向监管主体和市场交易参与者提供专业的咨询服务。在我国碳交易核查机构的确定具有招投标的性质，首先由具备核查资质的企业团体或机构自行向主管机关申报，主管机构根据各申报企业团体或机构综合考察资质状况、社会信用等因素后确定核查机构名单，并公布、备案。
核查机构的职责是对碳排放交易的全过程进行核查，定期制作核查报告，提交主管机关。核查机构的工作内容主要为市场交易状况的监控、评估，交易配额数量的实时监控，以及市场交易主体在交易过程中是否为合法交易等事项。主管机关根据核查机构出具的核查报告，总结前一阶段或交易周期的交易情况、分析相关数据、总结经验等，制定未来下一阶段或交易周期的工作计划或安排，并制定下一年度碳排放总额度和配额分配指标。一定程度上，碳交易核查机构的核查报告会影响到交易主体的交易热情和积极性，从而间接影响碳排放交易的总成交量。当前在我国试点碳交易市场，核查机构须在碳交易主管部门备案，才可开展碳核查工作。
核查机构在整个碳排放权交易体系中发挥了重要的不可获取且不可替代的重要职能，完善碳核查行业标准，进一步规范碳核查机构的工作流程。科学划分组织边界，合理设置碳配额。核查机构的履职成败会直接关系到整个碳排放权交易市场的稳定，因此核查机构也是碳排放权交易市场监管的对象，核查机构的行为规范也是监管的重要内容之一。
二、碳核查机构违规的惩处措施
在碳交易市场，重点排放单位、第三方碳核查机构及主管部门是碳核查涉及的关联方，一旦核查中发现碳排放数据存在造假行为，可能涉嫌行政违法、民事违约乃至刑事犯罪。北京、上海、深圳等碳排放权交易试点省市也分别制定了相应的碳排放权交易试行规定，对碳排放数据造假行为规定了数额不等的罚款处罚。
《碳排放权交易管理办法（试行）》
第二十六条省级生态环境主管部门应当组织开展对重点排放单位温室气体排放报告的核查，并将核查结果告知重点排放单位。核查结果应当作为重点排放单位碳排放配额清缴依据。
省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。
第三十八条全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由生态环境部依法给予处分，并向社会公开处理结果：
（一）利用职务便利谋取不正当利益的；
（二）有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构及其工作人员违反本办法规定，泄露有关商业秘密或者有构成其他违反国家交易监管规定行为的，依照其他有关规定处理。
《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》
第十九条市发展改革委会同相关部门对违反碳排放权交易管理的报告单位和第三方核查机构依规处理，将违规行为予以通报，并向企业信用信息系统主管部门提供相关信息。
《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》
第七十一条管控单位和核查机构违反本办法第三十条的规定，相互串通虚构或者捏造数据的，由主管部门责令限期改正，并分别对管控单位和核查机构处与实际碳排放量的差额乘以违法行为发生当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。
第七十二条核查机构违反本办法第三十二条第一项的规定，出具虚假报告或者报告严重失实的，由主管部门责令限期改正，并处与实际碳排放量的差额乘以违法行为发生当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。给管控单位造成损失的，依法承担赔偿责任。
第七十三条核查机构违反本办法第三十一条第三项的规定，与控排单位有其他利害关系，违反公平竞争原则的，由主管部门责令限期改正，并处五万元罚款；情节严重的，处十万元罚款。
第七十四条碳核查机构或者统计指标数据核查机构违反本办法第三十二条第四项的规定，泄露管控单位信息或者数据的，由主管部门或者市统计部门责令限期改正，并处五万元罚款；情节严重的，处十万元罚款。给管控单位造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第七十八条市场交易主体、核查机构违反本办法的规定，阻挠、妨碍主管部门监督检查的，由主管部门处五万元以下罚款；情节严重的，处十万元以下罚款；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
从上述法律法规中可以看出，当前我国调整碳排放权交易的国家层面只有一部《碳排放权交易管理办法（试行）》，是目前我国调整碳排放权交易相关活动的最高位阶的法律文件，碳排放权交易市场的运行和碳排放权交易监管的开展均以此为依据。北京、上海、深圳等试点城市虽然分别制定了相应的碳排放权交易试行规定，但我国的碳排放权交易市场一直是碎片化管理，各试点市场各自为战，自立门户，并不利于全国统一碳市场的构建。
诸如碳排放数据造假等现象，核查机构是依法独立开展碳交易质量核查的第三方机构，关于其设立方式和核查资质等事项，出现违规操作的具体惩治措施，《碳排放权交易管理办法（试行）》中并未作出明确规定。
三、碳交易市场的监管案例
今年3月14日，生态环境部公开一批碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例，被点名企业的具体问题包括篡改伪造检测报告，授意指导制作虚假煤样，核查工作走过场、程序不合规、结论明显失实以及涉嫌编造虚假检测报告等。
案例一：中碳能投科技（北京）有限公司篡改伪造检测报告，授意指导制作虚假煤样等弄虚作假

中碳能投利用可编辑的检测报告模板，篡改内蒙古某控排企业元素碳含量检测报告的送检日期、检测日期、报告日期、报告编号等重要信息，将集中送检伪造成分月送样、分月检测，并删除了原始检测报告的二维码。篡改部分控排企业元素碳含量检测结果，并编造全水分数据用于折算收到基元素碳检测数据。
除此之外，中碳能投也存在授意指导企业制作虚假煤样送检的问题，在与控排企业签订的咨询合同中，承诺“在分配方案和核算方法不变的情况下，可为电厂碳排放配额扭亏为盈，实现配额富裕”，明确“指导企业开展2019和2020年入炉煤元素碳含量检测的采样、制样，并联系检测机构外检”。中碳能投在明知企业未留存历史煤样的情况下，授意指导多家控排企业临时制作煤样代替2019、2020年的月混合煤样补测元素碳含量。
中碳能投编制的碳排放报告存在虚报瞒报燃煤量、供热量、外购电等重要生产数据，参数选用和统计计算错误等问题。碳排放报告质量控制缺失，不审核重要原始数据的真实性和准确性，部分项目存在多套数值不同的生产数据报表和煤质检测报告。
案例二：北京中创碳投科技有限公司核查履职不到位，核查工作走过场

中创碳投在编制企业核查报告时，签名人员不参与实际核查工作，报告“挂名”现象突出。项目审核管理制度形同虚设，技术复核把关不到位，核查报告质量差。
不按照《碳排放权交易管理办法（试行）》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》等要求核实数据及文件的真实性、完整性和准确性，对控排企业碳排放报告中存在的检测报告造假、机组“应纳未纳”、参数选用和统计计算错误等明显问题“视而不见”。对于控排企业将初始碳排放报告元素碳含量缺省值改为实测值的重大变化，不核实数据来源及真实性，工作流于形式，履职不到位，核查报告结论失实。
四、结语
排放企业每年排放了多少温室气体，消耗了多少配方配额，减排情况如何，只有企业自身掌握的最清楚，核查机构的主要职能就是根据上述数据核查排放企业减排情况，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型。
为保证排放企业全面履行义务，提供真实、准确数据，有必要制定规范排放企业排放行为的相关规定，建立碳排放报告制度、信息搜集与记录保留制度、信息公开制度和检查专员制度，使其碳市场管理体系透明并公开，赋予碳市场更多的公信力。
附部分试点单位核查机构名单：
1、上海市碳排放核查第三方机构备案名单

来自上海市发展和改革委员会官方网站：
https://fgw.sh.gov.cn/fgw_2021ysqzzdgk/20211210/30c9af32a36a4d1898e69481a2a92d9b.html
2、北京市试点碳市场第三方核查机构核查工作质量评估情况的通报

来自北京市生态环境局官网站：
http://sthjj.beijing.gov.cn/bjhrb/index/xxgk69/sthjlyzwg/ydqhbh/11175218/index.html
3、广东省企业碳排放信息核查机构

来自广东省生态环境厅官方网站：
http://gdee.gd.gov.cn/ls/content/post_3235229.html