项目投资准入合规管理要点

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目战术突进，演化为具有根本性和全局性的纵深战略突破，是故宜称“绿色能源项目”予以明示。
而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业、投资机构和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，并以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。
此前本专题系列文章关注的是绿色能源项目的特殊性，包括类别特殊性、事项特殊性与主体特殊性等，亦可形象地谓为纬线角度的横向研究；而自本篇起的研讨将从项目的普遍性出发，从经线角度对绿色能源项目前期、建设期、运营维护期、退役期间所涉及的合规管理规范与合规要点进行梳理。
在自由市场与政府管制的碰撞博弈中，产生了企业投资项目准入的问题。延及至绿色能源项目，一方面其在宏观上属于国家大力发展的战略新兴产业板块，政府为充分激发各方市场主体的积极性而不断地降低准入门槛；而另一方面政府对所出台的具体激励措施，如专项规划、电费补贴、保障性收购、税收优惠、资金支持等，需要完成管理闭环，这就决定其不能彻底放弃准入管制手段。所以从总体上看，企业投资绿色能源项目虽已不再涉及审批类管理，但是也不能脱离核准和备案规范织成的监管之网。
一、绿色能源项目投资准入管理规范
企业投资项目准入普遍性管理规范，与绿色能源项目特别准入管理规范相融合，汇成如下《绿色能源项目投资准入规范一览表》。
绿色能源项目投资准入规范一览表：


需要说明的是，前表中未体现出分散式风电项目、扶贫光伏项目的特别规范。原因在于，2018年4月3日《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》因超出5年有效期而失效；《光伏扶贫电站管理办法》明确规定，光伏扶贫电站是以扶贫为目的、在具备光伏扶贫实施条件的地区利用政府性资金投资建设的光伏电站，所以其不在本文所探讨的范围之内。
二、绿色能源项目投资准入管理要点
1.规范性结论简洁明了。依照《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的规定，绿色能源项目体系之内需要纳入核准管理的只有风电项目（含陆上风电、海上风电和分散式风电）和抽水蓄能项目这两类，其中抽水蓄能电站由省级政府按照国家制定的相关规划核准，风电站由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准；绿色能源其余项目实行备案管理。
此前困扰项目业主的多是新型储能项目。由于项目实践往往领先于法规预设场景，新型储能项目投资管理一度呈现空白状态，项目落地时往往遇到地方政府主管部门的推诿。终于主管部门于2021年7月、9月接连颁发《关于加快推动新型储能发展的指导意见》《新型储能项目管理规范（试行）》，及时平息了纷争。该规范性文件规定“明确地方政府相关部门新型储能行业管理职能，协调优化储能备案办理流程、出台管理细则”“地方能源主管部门依据投资有关法律、法规及配套制度对本地区新型储能项目实行备案管理，并将项目备案情况抄送国家能源局派出机构。”
2.综合类项目准入具有模糊性。在多能互补项目中，往往既有风电，也同时有光伏、光热、储能等其它要素，在此等情景下究竟是进行一个整体项目准入还是区分若干项目准入管理？实践中作法不一。从法律解释的立场出发，应当区分风电在多能互补中是主体要素还是从属要素，如果风电是主体要素，则可将整体项目提格管理、统一办理核准手续；如果风电项目仅是从属要素，则整体项目统一办理备案手续，风电项目可单独办理核准手续。而从各地监管操作惯例看，绝大部分是将多能互补项目进行拆解，然后逐一地进行独立的投资准入管理。这种机械式执法行为就给项目业主带来了额外的负担，为此国务院办公厅特意转发国家发展改革委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，其中明确提出“……以新能源为主体的多能互补、源网荷储、微电网等综合能源项目，可作为整体统一办理核准（备案）手续”。
《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》较好地解决了要素拆解问题，但是仍然留下了一个“尾巴”：作为一个整体的“多能互补、源网荷储、微电网等综合能源项目”究竟是统一办理核准手续还是统一办理备案手续？辨别的标准是什么？以上问题从现有的法律规范中并不能得出确定的答案。而从项目合规准则和法律风险防范的角度，建议项目业主对于包含有风电、抽水蓄能要素的综合类项目，提升管理层级，向政府投资主管部门申请项目核准。
3.投资监管趋向宽松。我国绿色能源产业经过在三十多年的发展、特别是“双碳目标”提出以后的急速发展，市场空白基本已被填补，政府补贴等措施亦逐渐抽离，在越来越多的细分领域内绿色能源项目已形成了充分市场竞争。结合中央政府提出的“放管服”的精神，绿色能源项目投资监管呈现日益宽松的态势。此前不久（2023年4月2日）失效的《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》要求“简化分散式风电项目核准流程……鼓励试行项目核准承诺制……对于试行项目核准承诺制的地区，地方能源主管部门不再审查前置要件，审查方式转变为企业提交相关材料并作出信用承诺，地方能源主管部门审核通过后，即对项目予以核准。”而《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》则鲜明地提出“推动风电项目由核准制调整为备案制。”
然而，作为上位法律规范的《企业投资项目核准和备案管理条例》保留规定“备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续”，须引起项目业主的高度重视。其次，投资监管具有极强的政策性，放松监管与收紧监管只在翻掌之间，项目业主宜以现实规定状况为准。此外需要提请注意的是，风电项目的核准管理权限在于地方政府，是否由核准制调整为备案制应以项目所在地的地方政府届时性要求为准。
4.关于投资准入监管的体系化运用。国家发展改革委号称“小国务院”，其负责的建设项目投资监管制具有全域性特征，所呈现出来的核准、备案流程仅是表象，其他制约性条件如可研报告、生态红线、环评手续、土地利用、专项规划等，均能构成绿色能源项目准入的实质性门槛，其中尤以规划为最。事实上，纳入地方规划和年度开发计划指标已构成了投资准入的前提性条件。在《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中明确提出“要充分发挥发展规划、产业政策和准入标准对投资活动的规范引导作用”。（1）对于核准类项目，陆上风电“…启动项目核准建设需申请纳入核准计划”，海上风电“……依据经国家能源局审定的海上风电发展规划，核准具备建设条件的海上风电项目”，分散式风电“地方各级能源主管部门制订当地分散式风电开发建设规划”。（2）对于备案类项目，《关于加快推动新型储能发展的指导意见》中提出“省级能源主管部门应开展新型储能专项规划研究，提出各地区规模及项目布局，并做好与相关规划的衔接”。
5.正确认识投资项目废止。首先，确实存在绿色能源投资项目废止的可能。新修订的《光伏电站开发建设管理办法》确实规定“各省级能源主管部门和备案机关可视需要组织核查备案后2年内未开工建设或者未办理任何其他手续的项目1，及时废止确实不具备建设条件的项目。”其次，核准/备案项目的内容发生变化时项目业主违反法定报告义务将产生相应的法律责任，但却不能产生项目废止的法律后果。第三，澄清倒卖“光伏路条”2之说。“光伏路条”本是政府扭曲市场而产生的怪胎，其稀缺性随着光伏平价上网与市场化配置而消失；而另一方面政府打击“倒卖光伏路条”政策依据均被废止3；曾经被广泛引用的内蒙古自治区发改委废止24个存在问题的可再生能源项目上网电价4，则实质上与“光伏路条”并不搭界。
6.妥善应对地方政府的特别要求。以光伏项目为例，新修订的《光伏电站开发建设管理办法》提出“…备案机关及其工作人员应当依法对项目进行备案，不得擅自增减审查条件，不得超出办理时限…”，但是现行有效的《天津地区光伏发电项目电力并网服务工作流程》（自2014年4月22日起实施）规定“电网企业出具的接入电网意见函或接入系统方案确认单是光伏发电项目申请备案的支持性文件之一”5，这就需要项目业主的临机灵活处理，在确保合法合规的前提之下尽快促成项目落地。
[1]详见《企业投资项目核准和备案管理条例》第十一条、第十四条、第十八条第一款、第十九条的明文规定。
[2]“光伏路条”是对光伏项目备案文件和年度建设规模指标批文的俗称。
[3]国能新能〔2014〕477号《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》于2022年5月18日被《国家能源局公告2022年第3号—废止6件行政规范性文件》所废止；发改能源〔2016〕1163号《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》于2023年9月1日被《国家发展和改革委员会关于废止、修改部分规章、行政规范性文件和一般政策性文件的决定》所废止。
[4]内蒙古自治区发展和改革委员会官网：《关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》，https://fgw.nmg.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/bmwj/202208/t20220803_2097485.html，最后访问日期2023年12月5日。
[5]天津市发展和改革委员会官网：《关于印发天津地区光伏发电项目电力并网服务工作流程的通知》，https://fzgg.tj.gov.cn/zwgk_47325/zcfg_47338/zcwjx/fgwj/202012/t20201219_5071475.html，最后访问日期：2023年12月10日。