城市更新争议解决系列（一） | 概述

城市更新争议解决中的法律问题，是在城市更新制度框架内，各民商事主体之间、行政主体与行政相对人之间的争议中产生的，其与城市更新制度本身密切相关，亦在城市更新的特定制度下呈现出一定的类型化特征。本章将简要介绍城市更新的基本流程以及城市更新争议的相关数据，从宏观数据呈现的结果归纳城市更新争议中存在的重点问题和常见问题，然后通过案例场景引入的方式，从一个个城市更新项目所遭遇的具体场景出发，引出城市更新争议解决视角下各类型法律关系项下所需关注的若干主要法律问题。
一、城市更新的基本流程
整体而言，目前深圳、上海、广州这三个国内城市的城市更新制度相对较为成熟。所谓制度成熟，一方面体现在这三个城市都已出台了较为完善的以“城市更新”为名的规范文件；另一方面，三个城市虽然在具体的规范流程层面存在一定的差异，但整体而言，皆一定程度的体现了市场化为主的运作模式，对全国城市更新而言，在制度层面具有一定的引导作用。
下文摘录了深圳、上海以及广州等几个主要城市的更新流程图，可供了解城市更新在实务层面需要经历的主要环节，具体请转见下页图1.1-图1.3。

图1.1 深圳市城市更新流程简图[1]

图1.2 上海市城市更新流程简图[2]

图1.3 广州市城市更新流程简图[3]
从上图可以看出各城市的更新操作流程仍存在一定的差异，但是大体上都会经历房屋权属确认、项目规划、确认开发主体以及土地协议出让等若干关键环节。因此，如果站在争议解决的视角来看城市更新，则各城市城市更新中将遭遇的主要问题大部分是具有共性的。
以深圳地区为例，一个典型的拆除重建类城市更新项目，往往需要经历下述几个主要步骤：首先，申报主体需要向城市更新主管部门申报拟更新项目纳入城市更新单元计划，经公示无异议之后方可正式列入城市更新单元计划；其次，在项目被纳入城市更新单元计划后，则需要制定和申报城市更新单元项目的专项规划，并获得规划主管部门的书面批复。第三，一般而言，在制作城市更新单元规划的同时，申报主体会在项目列入城市更新计划之后（甚至在此之前）即着手与城市更新单元内的[4]权利主体签订房屋搬迁补偿协议。第四，在完成规定的签约率（＞95%）之后可形成单一权利主体，然后向城市更新主管部门申请确认为城市更新单元的实施主体。最后，在被确认为城市更新单元的实施主体之后，实施主体可根据特定的流程（包括地价补交规则等）与土地主管部门签署土地出让合同，取得项目用地之国有建设用地使用权，并进入正常的房地产开发流程。
一个拆除重建类的城市更新项目从申报立项到最终确认实施主体，历时三五年已经属于较为顺利的情形，复杂的项目十数年未能完成实施主体确认的也并不罕见。由于历时较长，且牵涉巨大的商业利益，一个城市更新项目往往会在权利主体之间、权利主体与开发主体之间、开发主体与投资主体（一般以财务投资角色为主）之间以及合作开发的主体之间等会形成各类型的民商事法律关系等，同时作为开发主体（前期会以申报主体名义出现，后期可确认为实施主体）在推进城市更新项目的过程中与城市更新主管部门也会形成一系列的行政法律关系，在诸多的民商事法律关系和行政法律关系中常常会出现大量复杂的法律问题，如未能协商处理，往往随之进入诉讼或仲裁程序。
二、城市更新争议的数据分析[5]
（一）城市更新案件数量分析
1.城市更新案件数量逐年增多
由于通过调解、和解解决的部分争议案件难以统计，而民商事仲裁案件基于其保密要求不便披露，本章引用的数据统计主要系通过公开渠道检索获得的关于目前我国法院层面的城市更新裁判情况，主要用于统计城市更新争议解决的宏观趋势以及高频出现的重点问题[6]。
下述数据是以“城市更新”、“旧房改造”、“旧城改造”、“征地补偿”、“搬迁补偿”以及“旧改”[7]为关键词检索得出的相关数据。经整理各地法院审理的城市更新已结案案件，自2014年起，与此相关的案件数量开始加速增长，此后以每年增长约两万件的速度持续直到2019年达到案件数量顶峰的164,731件，2020年数量有所下滑[8]，结案数量为132,555件（如下图所示）。

图1.4全国法院裁判城市更新案件数量变化表
2.城市更新案件的地域分布
以“城市更新”“旧房改造”“旧城改造”“征地补偿”“搬迁补偿”以及“旧改”为关键词检索得出的司法案例多发生于内陆人口大省及东南沿海人口密集地区，其中江苏、河南、湖南、浙江、山东数量最多，具体分布如图1.5所示。

图1.5全国各省区法院裁判广义城市更新案件分布表
仅以“城市更新”[9]为关键字，对各地法院案例进行检索，数据显示狭义城市更新案件多集中于广东，其中深圳最多。在全国范围内，自2011年至本报告出具之日，已判决的城市更新案件总数为6,800宗，有3,622宗发生在广东省，占比约54%。而广东省的城市更新案件，发生在深圳的有2,711宗，占比75%。具体如图1.6所示：

图1.6广东省内各法院裁判狭义城市更新案件数量表
（二）城市更新争议的案件类型分布
1.城市更新案件的基本类型分布
通过以“城市更新”为关键字，对各地法院案例进行检索得出的数据显示，在6,800宗案例中，民事案件有3,849宗，占案件总数约56.8%，行政案件2,566宗，占据约37.6%，因此，也可以看出城市更新案件纠纷不但涉及民商事主体之间的争议，往往还涉及民事主体和行政主体之间的行政法律关系的纠纷。
同时，从广义角度检索到的城市更新案件的数据结果与上述结论几乎一致，因此本报告除了对民商事关系进行分析外，也会对行政法律关系所涉问题进行分析，相关分布如下图1.7和图1.8所示：

图1.7狭义城市更新案件类型分布图

图1.8广义城市更新案件类型分布图
2.城市更新案件案由的分布
以城市更新案件民商事以及行政案件为例，在民商事案件中，狭义城市更新案件的案由分布情况如下：

图1.9 城市更新民商事案由
在行政案件中，狭义的城市更新案件的案由分布情况如下：

图 1.10城市更新行政案由
从以上案由的数据显示可以看出，在城市更新相关的民商事争议中，相对常见的案由以合同、物权纠纷为主，究其原因在于城市更新各主体之间的主要权利义务在前期一般是通过合同来确定的，故合同纠纷爆发数量较多；同时，城市更新中还涉及到相对多的房屋或土地确权纠纷，此类纠纷属于物权纠纷的范畴，故物权类纠纷成为仅次于合同纠纷的第二类重要案由。
在行政纠纷层面，除其他行政行为以外，最为常见的为行政征收类纠纷，这与城市更新（尤其是广义的城市更新）项下涉及到的土地征收问题密切相关。需要注意的是，即便是在市场化运作的城市更新背景下，深圳地区在2020年出台的《深圳经济特区城市更新条例》中也引入了强制征收安排，这也将是本报告在行政争议解决部分所涉及到的一个重点内容。
三、城市更新争议解决案例引入
本章前两节对城市更新基本流程做了一个简要介绍，并结合公开信息及对城市更新争议解决所涉司法案例的数据进行了分析，可以看出城市更新争议解决可以从各主体之间的法律关系进行拆解和分析。
对于一个常规的城市更新项目而言，其参与的市场主体一般包括：（1）权利主体，一般为被搬迁对象，包括早期来到从事加工、生产的外资企业，本土的村集体经济组织以及一些个人业主等；（2）开发主体，也就是常说的地产开发商或各方合资设立的项目公司；（3）投资主体，主要是通过投资城市更新项目公司股权或为城市更新项目公司提供融资并获得收益的金融机构、私募基金等。因此，一个城市更新项目中民商事法律关系（此图不含行政法律关系）的架构一般如下图所示：

图1.11
结合图1.11以及城市更新项目中的实务情况，爆发纠纷的主要领域集中体现在以下几个层面的法律关系中：
其一，不同权利主体之间的争议。城市更新本身涉及到大量的旧城改造、城中村改造等问题，城市更新项目范围内的用地权属本身较为复杂。在这一过程中，由于项目用地的历史遗留问题，如何进行土地的确权，往往缺乏明确的物权法律制度层面的规定，在司法实践中无论是在实体法律层面还是诉讼程序层面，皆存在大量的疑难问题；其次，除了土地权属之外，对于房屋的归属在权利主体与权利主体之间也容易产生纠纷，成为司法实践和城市更新项目非常常见中的疑难问题。
其二，权利主体和开发主体之间的争议。城市更新的整体流程中，必然涉及到市场开发主体与权利主体之间的搬迁补偿安置。在这一过程中，一方面，搬迁补偿合同履行的周期较长，尤其是选择物业补偿的，履约周期难以预估，在确认实施主体之前就可能会出现违约或要求解约的情形，另一方面，在类似深圳的先行达成单一主体后、方可能确认实施主体的模式中，在达成单一主体的过程中，容易出现其他开发主体与权利主体达成一致，“谋夺”城市更新项目开发权之情况，该等情况下原来的开发主体在法律层面上应如何维权，亦存在较多的疑难问题。
其三，投资主体和开发主体之间的争议。城市更新作为地产类业务，属于资金密集型项目，因此需要以银行、信托、私募等为主的金融机构或类金融机构提供资金支持。但与一般房地产项目不同的是，融资主体是否可以获得以及何时可以获得项目国有建设用地使用权存在不确定性，尤其是在深圳地区的模式中，开发主体在确认实施主体之前，其对项目土地的权利仅仅处于一个类似物权期待权的状态，但在获得物权期待权或物权之前，开发主体往往需要外部融资解决支付搬迁补偿款。在这一情况下，作为资金方的投资主体在缺乏土地或房屋抵押的强担保情况下往往面临较高的法律风险，一旦爆发纠纷，往往在法律关系的定性方面存在诸多复杂的疑难问题。
其四、合作开发主体之间的争议。除了作为资金方的投资主体之外，诸多城市更新项目由于历史原因或地域原因也存在多个开发商共同开发的情况[10]，在合作开发过程中双方表决权如何分配、成本收益如何核算往往成为合作开发城市更新项目中的争议焦点，在本报告中也将一并予以讨论。
其五，权利主体、开发主体和城市更新主管部门之间的争议。城市更新的整体流程中存在大量的行政行为（行政批准、行政确认等），该等行政行为对于权利主体、开发主体之民事权益或商业利益具有重大影响，若处理不当，在行政机关与权利主体、开发主体等行政相对人之间也将会产生诸多行政争议，从而引发行政诉讼。
以上五个层面所存在的问题，本系列文章将在后续进行相应的详尽分析。
[1]唐燕、杨东，《城市更新制度建设的三地比较：广州、深圳、上海》，《城乡规划》，2018年第4期。
[2]同上注。
[3]同注6。
[4]《深圳经济特区城市更新条例》修订后，在取得95%的搬迁补偿同意后存在申请行政征收的可能性。
[5]本节部分的数据统计均来自于ALPHA数据库系统。
[6]本报告从ALPHA系统摘录的城市更新争议解决的数据虽不一定准确或全面，但作为归纳城市更新争议解决重点问题及其发展趋势的素材仍具有客观参考价值。
[7]即广义的城市更新范畴。
[8]一般而言，法院的裁判文书公开系统具有一定的滞后性，因此对于2020年发生的案件，需要到2021年年中之后进行相关数据统计，方能统计出确切结果。同时，由于2020年新冠疫情的爆发，法院整体工作时间减少，故对2020年的结案数量亦产生了一定影响。
[9]即狭义的城市更新范畴。
[10]比如深圳福田的“卓悦中心”以及“金地中央大街”项目，实则是金地集团和卓越集团两大开发商共同合作开发的城市更新项目。