法律援助经费保障的区域不平衡

法律援助在“全面依法治国”战略中具有重要地位。经费保障制度是法律援助事业的重要组成部分，是法律援助事业持续健康发展的生命线。长期以来，我国法律援助的经费保障处于总量不充足，区域发展不平衡的状态。它损害了法律援助的质量，降低了人民群众对法律援助的认可度，阻碍了法律援助事业的发展。
目前，我国法律援助经费主要来自县市一级财政拨款。受此影响，法律援助的发展在不同省市之间、不同区域之间，一直存在着较为严重的不均衡与不充分现象，严重影响了人民群众的获得感与幸福感。笔者以2018年全国各省法律援助经费数据为样本，横向分析经费保障的个体（省级）差异与区域（东、中、西部）差异。
（一）经费保障水平的省际差异
2018年财政拨款总额为26.35亿元，各省由于经济社会发展的差异，财政拨款分布如下，见表1：

31个省、自治区、直辖市法律援助财政拨款的平均值为8501万，但是可以明显发现财政拨款地域差别巨大，只有13个省的法律援助经费拨款在平均值以上，其余18个省在平均值以下。以数据地图展现，见图1。

图1：2018年各省法律援助财政拨款统计数据地图
可以看到，颜色越绿，法律援助财政拨款越多；颜色越浅，经费越少。广东作为全国国内生产总值最高的省份，法律援助财政拨款也是最充裕的。
同样可以看到，法律援助财政经费相对充裕地区，集中在东部沿海省份，而东北，西部地区的法律援助财政经费总投入不高。
考虑法律援助经费的差异，不仅要考虑总量，还要考虑本地区的实际人口。笔者以2018年各省常住人口为基本指标，进一步计算了各省人均法律援助经费，得出以下数据，详见表2：

可以发现，青海省法律援助人均经费是全国第一，这一点可能出乎很多人的预料。原因不是青海省法律援助经费充足，而是因为青海省2018年常住人口只有603万，使得人均法律援助经费排名较高。和青海省情况类似的还有宁夏回族自治区，2018年其常住人口只有688万，人均法律援助经费位列全国第三。以数据地图展示，如图2：

图2：2018年人均法律援助经费统计数据地图
由图2所示，可以发现除了常住人口过少的西藏、青海、宁夏，人均法律援助经费依然集中在经济发达的沿海地区，如浙江、福建、广东省。广东更是以全国第一的常住人口数，保持人均法律援助经费第八的排名。北京集中了全国最多的律师，法律援助人均经费也较高，排在了第四的位置。值得注意的是，东北地区，华北地区（除北京）法律援助人均经费较低，可能的原因为上述地区人口众多，但经费投入相对不足，对法律援助重视程度不够。
通过以上两图可大致得出结论，我国经济较发达的省份，法律援助经费总额往往也较高。但在人均法律援助经费这一项数据中，常住人口少的省份人均经费反而较高。而对人口较为密集，经济又不如沿海省份发达的中部地区，人均法律援助经费反而不高。
随着刑事诉讼法的修改，值班律师制度也纳入了法律援助的常态化轨道。2018年各省对法院看守所值班律师补贴如表3所示：

由表计算可知，各省平均补助值班律师130.76万元，有21个统计单位的补贴金额在平均值130万以下，总体补助水平不高。笔者分析可能的原因是值班律师制度在2018年才被写入刑诉法，各省尚在摸索初期，而在值班律师制度最早引进的河南省，由于发展时间长，所以对值班律师的补贴力度最大，为428.81万元，是平均值的3.2倍。
在经费来源方面，仅有的非财政来源的社会投入也向发达地区集中。2018年我国法律援助领域社会捐助金额为1239.93万元，这仅有的1200余万元社会捐助的构成如下表4所示。

可以看到，北京市与江苏省两区域合计贡献了1228.62万元，占全国总金额的比例达到了惊人的99.1%。虽然北京市与江苏省都是经济较为发达的地区，但我们并不能下结论称经济发达地区社会捐助力度就大，因为广东省在此项上的数据为0。32个省级行政单位（含新疆生产建设兵团）中，有22个和广东省一样，社会捐助完全参与到法律援助中来。我们还会发现，如果仅仅分析北京市与江苏省的数据，社会捐助在该地区法律援助经费的占比也是微不足道的。2018年北京市法律援助总经费8758.98万元，社会捐助占总经费的7.2%，在江苏省，这一比例更低，为3.8%。
非财政拨款的另一项经费来源是行业奉献。行业奉献主要指律师行业的奉献。2018年我国法律援助领域总计343.28万元的行业奉献经费的组成如下表5所示：

可以看到，新疆生产建设兵团（250万元）和河北省（50万元）的行业奉献资金占据了我国法律援助行业奉献资金的绝大部分。行业奉献与和社会捐助存在着同样的问题，个别省份行业投入相对较多，而绝大多数省份完全不投入，省际差异明显。
（二）经费保障水平的区域差异
一般认为，经济落后地区法律援助经费不足。不考虑人口因素，只考虑经费总量，这种观点似乎是正确的。然而对我国东部、中部、西部地区法律援助地区差异进行整体研究，可以发现影响我国法律援助区域发展不平衡的因素，并不只有经济发展水平这一种因素。
笔者参照《中国法律援助年鉴》的标准对东部、中部、西部等地区进行划分。如表6所示：

同时绘制各地区法律援助经费占比统计图，如图3：

图3：东、中、西部法律援助经费比例
由图3可见，东部地区几乎占据了法律援助总经费的一半。这一点与一般人认知相符。东部区域经济发达，财政保障能力强。令人意外的是，东部地区和西部地区法律援助经费总金额相近：2018年，西部地区法律援助经费总额为7.22亿元，而中部地区为7.06亿元，西部地区法律援助总金额甚至超过了中部地区。而在人口分布上，东部地区2018年常住人口数为5.81亿，中部地区为4.35亿，而西部地区人口数则为3.48亿。西部地区比中部地区少8700万常住人口，然而法律援助经费总额却比中部地区多1600万，这也使得中部地区法律援助人均经费最低，为1.62元。这一数据在中部地区为2.07元，东部地区为2.1元。
以上数据表明，法律援助在区域内发展的不平衡，并不只是简单的“东西不平衡”。事实上，2018年人均法律援助数据告诉我们，西部的法律援助在经费保障方面并不比想象的低，甚至人均经费与东部相比差距并不大。真正在法律援助人均经费上落后的，是我国的中部地区。在做实际计算前，这一结果与笔者经验推测有一定出入。
对以上现象进行粗略分析，可能产生的原因在于：西部地区人口较少，且相对落后，中央财政转移支付的资金较多。东部地经济发达，财政保障能力强，对法律援助投入较大，但是人口也集中，导致人均法律援助经费的领先程度并没有想象中的大。而中部地区，一方面人口众多，经济发展水平不如东部，财政保障能力相对较弱，对法律援助重视程度与投入程度不够，所以人均法律援助经费相对较低。
为了验证以上的想法，笔者计算了2018年各省人均GDP作对比参照分析，结果如表7所示：

对比2018年各省人均GDP和各省人均法律援助经费可以得知，法律援助经费保障水平并不完全与区域经济发展水平挂钩。比如河北省法律援助人均经费全国倒数第一，但是其人均GDP排在全国第21。甘肃省作为人均GDP最低的省份，其人均法律援助经费为2.33元，排名全国第10，高过了全国法律援助人均经费的平均值许多。这也验证了笔者在之前的猜想。法律援助经费保障水平并不完全与经济发展水平挂钩，中央的转移支付与上级财政的下拨经费（主要是业务经费），在经费的再分配中起到了重要的调节与平衡作用。但笔者认为这种调节是不全面的：在东、中、西三个区域中，财政的转移支付以及财政下拨经费对西部人均法律援助经费的提升明显，而东部区域靠自身经济发展水平即可保持相对较高的人均法援经费。相比之下，中部地区反而“高不成低不就”，法律援助总体发展水平相对落后。
经费保障的不平衡导致了法律援助质量的不平衡，这种不平衡违背了法律援助追求的实质公平，产生了新的不公。法律援助本身是一项追求实质公平的制度，当潜在受援人由于经济困难无法获得必要的法律支持时，他们在法律上是“失能”的，法律援助通过对法律资源的再分配为他们“赋权”。与资源的初次分配不同，再分配这一行为追求的价值与目标几乎只有公平。如果再分配不到位，或者再分配的能力受到了限制，那么不仅原有的公平无法实现，还会滋生新的不公。