集体经营性建设用地租赁期超过二十年部分仍然有效

近期，广州辖区村集体经济组织正在清理整顿属下厂房、土地等集体资产出租、合作、出售等历史遗留问题，规范集体资产的经营性行为，其中一个重点是清理合同期限超过20年的租赁合同，因此产生诸多土地租赁合同纠纷案件。
根据《合同法》第二百一十四条、《民法典》第七百零五条规定：租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效。在人们印象中，集体经营性建设用地（下称“集体建设用地”）租赁合同也是属于租赁合同，上述法律规定租赁期限超过20年部分无效对其有约束力。
此前，广州两级法院极少支持集体建设用地租赁期超过20年部分有效的案例。但笔者近期发现，自2021年4月起，广州市中级人民法院（下称“广州中院”）对上述问题认定已悄然发生变化，新作出的判决已认定集体建设用地租赁期超过20年部分仍然有效，如增城某洗漂厂与增城某村经济合作社土地租赁合同纠纷案[案号：（2021）粤01民终288号]、梁某与南沙某经济联合社土地租赁合同纠纷案[案号：（2021）粤01民终210号 ]、广州某公司与黄埔某经济合作社土地租赁合同纠纷案[案号：（2021）粤01民终2012号]等等。
笔者认为，在广州中院上述认定集体建设用地租赁期超过20年部分仍然有效案例中，其在法律适用上有三大特点，一是认为在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，在司法实践中注意探寻规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章，作为认定合同效力的依据；二是认为农村集体土地的出租、出让等属于国家宏观政策调整的范围，也属于《民法典》第一百五十三条第二款所规定的公序良俗；三是认为当《土地管理法》和《民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《土地管理法》的特殊规定，并因此认定集体建设用地租赁期超过20年部分有效。具体如下：
1、2020年1月1日施行的《土地管理法》第六十三条第四款规定：“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”目前，国务院尚未出台上述具体办法。在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，司法实践应注意探寻规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章，作为认定合同效力的依据。农村集体土地的出租、出让等属于国家宏观政策调整的范围，也属于《民法典》第一百五十三条第二款所规定的公序良俗。只要当事人的民事法律行为符合有关规章规定，不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，就应认定民事行为合法。
2、国务院1990年5月19日发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了有偿使用国有土地的方式包括：土地使用权出让、转让、出租、抵押，以及不同用途土地的使用权出让最高年限。原国土资源部于1999年8月1日颁布的《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定：“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。……，对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”该规章系在《土地管理法实施条例》已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式的前提下制定的，对于国有土地租赁的最高年限有相应的约束力，是现行有效的关于国有建设用地出租期限的规定。

3、广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”上述规章规定，国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限，集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。
案涉土地属于集体建设用地，其租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。工业用地的国有土地使用权出让的最高年限为五十年，案涉土地为集体经营性工业建设用地，参照上述工业用地国有土地使用权出让的最高年限，最高租赁年限可为五十年。案涉的《土地租赁合同》约定租赁年限虽然超过20年，但没有违反上述关于集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定的规定，应为合法有效。
4、集体经营性建设用地租赁合同，虽然可以适用《民法典》合同编的一般规定，但鉴于涉案租赁合同的标的物具有特殊性，《民法典》第三百六十一条因此规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。”该条沿用《物权法》的规定，以条款转介的方式将集体建设用地的流转划归《土地管理法》等法律进行规制。因此，当《土地管理法》和《民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《土地管理法》的特殊规定。
广州地区村集体经济发达，由于历史原因，存在大量集体建设用地租赁，特别是近期正在清理整顿厂房、土地等集体资产出租、合作、出售等历史遗留问题，广州中院上述认定集体建设用地租赁期超过20年部分仍然有效的系列案例，对广州地区两级法院处理集体建设用地租赁合同纠纷案件具有指导意义，并产生深远影响，值得广州地区办理租赁、村居业务的律师予以高度关注。