公共数据授权运营：谈谈《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》

2023年2月17日，杭州市数据资源管理局起草了《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》（征求意见稿），并向全社会征求意见。这是继《浙江省公共数据条例》后又一个重量级的法规文件。
需要说明的是，公共数据运营这一领域并不是先有法律法规后有地方实践，浙江省温州市苍南在去年就开始先行先试，探索落地了公共数据授权运营的苍南模式，成为浙江在数据要素市场化配置综合改革试点中的首个标志性成果。而杭州也并非某些公众号所言，是第一个地方政府单独就公共数据运营这一领域进行立法探索的城市，2022年10月26日，青岛市就推出《青岛市公共数据运营试点突破攻坚方案》。
本文拟从三个方面，结合《杭州市公共数据授权运营实施方案（实行）》（征求意见稿）（以下简称《杭数方案》），谈谈公共数据授权运营的一些看法。
一、公共数据授权运营中数据定价
《杭数方案》中第三部分主要任务第三板块（三）建立健全公共数据授权运营工作机制第6条授权运营收益中明确：公共治理、公益事业的公共数据采用有条件无偿使用方式进行授权，产业发展、行业发展的公共数据按政府指导定价采用有条件有偿方式进行授权，并在授权运营协议中予以约定。
这一条的关键字眼在政府指导价这五个字上。
数据的核心价值在于流转，而流转是需要通过支付对价的方式。在数据要素市场化配置中，数据产品定价是数据资产确权、登记、评估、定价、入表等全流程体系的重要环节，但由于数据要素具有非稀缺性、非排他性、非竞争性、非损耗性、非衡价性等特殊属性，同一数据在不同场景价值差异巨大，无法有效定价。目前国内数据交易大部分以“点对点”撮合定价为主，交易双方信息不对称或造成意向价格差距悬殊，无法达成共识，一定程度上制约了数据要素市场培育。故而在具体的业务场景中，数据的价格成为了关键制约因素。而政府指导价如何制定，是否符合市场经济下的规律和需求，就成为日后影响公共数据运营的重要因素。
在《杭数方案》第一部分总体要求的第二板块基本原则的第一条，就明确提出了，政府引导、市场运营。这里的市场是去年刚刚成立的杭州国际数字交易中心。而从笔者角度看，只是成立了一个专门的市场，而不足以给市场充分的市场自主定价权，在公共数据实际运营层面可能大打折扣。
这里笔者以为，可以参考他山之石，近日，在国家发改委价格监测中心的指导下，贵阳大数据交易所上线全国首个数据产品交易价格计算器，该功能通过建立估价模型，以数据产品开发成本为基础，综合考量数据成本、数据质量、隐私含量等多重价值修正因子对于数据产品价格的影响，并基于预计的商业模式和市场规模，评估计算数据产品价格，为数据交易买卖双方议价提供参考，补全“报价－估价－议价”价格形成路径中的关键环节，促进数据要素高效配置、公平交易和自由流动。
二、公共数据授权运营中看不见的基础——关键基信息础设施
同样在《杭数方案》的第三部分主要任务第三板块（三）建立健全公共数据授权运营工作机制第6条中有规定：
数据加工处理由加工使用主体承担开放域公共数据基础设施的资源消耗，以及数据脱敏、模型发布、结果导出服务等费用。
这里提到了公共数据基础设施的资源消耗，又是一个关键字眼。
结合我国的《网络安全法》、《数据安全法》、《关键信息基础设施安全保护条例》等上位法，我们可以将公共数据基础设施等同于关键信息基础设施。而在实践领域，也如此，关键信息基础设施的概念完全涵盖了公共数据基础设施的概念。
无论从建设还是后期维护的角度，关键信息基础设施的投入对于任何一个国家都是海量的天文数字，而且该数字都是每年必不可少的财政支出。对地方财政而言，即便杭州作为GDP全国领先的城市，该笔费用也是一个庞然巨物。
公共数据基础设施的资源消耗涵盖了诸多方面，这个消耗需要明确，如果是全方面的消耗承担，对于数据加工使用主体而言，不仅不公平，由财政承担的项目最终转嫁到消费使用一方，而且该承担是巨大的。
故而笔者以为，需要进一步明确，该资源消耗具体所指。
三、公共数据授权运营下之税务合规
数据交易税，是一个《杭数方案》中没有提到的地方，但又是在实践领域绕不过去的一个话题，而且该话题在理论界和实务界一直争吵多年都没有结果，不仅国内，国际上对于这一领域也有不少理论和探索，笔者在此就不一一列举和分析。
从立法角度，《杭数方案》是无权对税务问题进行明确，征税权属于全国人大，仅就此提出，公共数据授权运营中，是否需要对数据市场化交易进行税务合规，以及在是的情况下，当如何具体约束。期待在具体的实践领域，杭州将能够有宝贵经验，为未来的全国立法提供丰富素材。
笔者对《杭数方案》期待值很高，该文件是“数据二十条”完善公共数据授权使用的地方配套政策，作为有益探索，为数据确权、授权运营、收益分配等环节提供了完整可行的方案参考案。