滞后指定管理人引发的法律问题及解决方案研究

背景资料
我国现行的《企业破产法》明确规定人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人，但实务中许多法院在作出裁定受理破产申请后，并不能同时指定管理人，破产案件在一段时间内处于“管理人缺失”状态，在后期法院指定管理人后，会引发部分法律问题，鉴于此，有必要进一步分析滞后指定管理人产生的相关法律问题，提出解决方案。
一、序言
随着供给侧结构性改革的不断深入，市场经济体系不断完善，“僵尸企业”处置速度的加快，为了更好的推进“僵尸企业”依法有序的推出市场，盘活有价值的破产企业，越来越多的破产案件出现，各地法院在受理破产案件申请后，依据法律规定指定管理人接管破产企业，推动破产程序进行，但由于部分法院不能严格依据《中华人民共和国企业破产法》（下称“《企业破产法》”）的规定，往往会滞后指定管理人，由此引发的部分法律问题，只有正视引发的法律问题，明确法院指定管理人的时间节点，并严格依据法律规定实施，或是提出替代方案，从而更好的适用《企业破产法》，推动供给侧结构性改革的不断深入。
1、 不能及时通知债权人
《企业破产法》第十四条规定，受理破产申请的人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，通知或公告的其中重要一项内容就是“管理人的名称或者姓名及其处理事务的地址、债务人的债务人或者财产持有人应当向管理人清偿债务或者缴费财产的要求”。但部分受理破产申请的人民法院不能做到在受理破产申请的同时指定管理人，此时人民法院该如何发出通知或者公告，通知或者公告中涉及管理人的事项该如何表述。如果债务人的债务人在破产申请受理后向债务人清偿了债务或者交付了财产，该如何处理，对上述债务人的债务人的行为不予认可，继续要求债务人的债务人清偿债务或者交付财产。
2、双方均未履行完毕的合同后续履行问题
《企业破产法》第十八条明确对双方均未履行完毕的合同是否履行问题进行了明确约定，但由于受理破产申请的人民法院滞后指定管理人，导致了上述问题的产生，严重影响了破产企业尤其是破产重整企业的正常生产经营，损害了债权人的合法权益。
2017年6月10日，某市中级人民法院裁定受理甲医药公司因不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务，且有重整价值为由提出的破产重整申请，2017年8月11日作出指定管理人的决定，管理人接管公司后，审查发现该公司存在大量需要继续履行的药品买卖合同，决定继续履行该类药品买卖合同，但发现已经超过了破产申请受理两个月的时间导致该类药品买卖合同无法继续履行，已经处于了法定解除状态。合同相对方称：在得知甲医药公司破产后，为了维护良好的合作关系，有意继续履行该类药品买卖合同，但由于法院迟迟不予指定管理人，无法向管理人表达继续履行合同的想法。随着时间的推移，合同相对方认为甲医药公司已经破产，丧失了继续合作的信心，导致甲医药公司失去了大量客户，生产经营一度陷入了停滞，最终被迫转入破产清算程序。
3、保全措施的解除、执行程序的中止的问题
《企业破产法》第十九条规定，人民法院受理破产申请后，对债务人的财产保全措施应当解除，执行程序应当中止。虽然该条为强制性规定，但由于受理破产申请的法院不能同时指定管理人，迟延发布受理破产申请相关通知或者公告，各地区人民法院之间信息传递的滞后，同时，根据实务经验，人民法院受理破产申请后，部分涉及针对债务人财产采取保全措施或者已经进入执行程序的人民法院，往往不会主动解除财产保全措施，中止执行程序，而是需要管理人向上述法院提交《关于某某公司中止执行程序、解除财产保全措施的告知函》，但若受理破产申请的人民法院不能同时指定管理人，往往会导致相关执行单位执行债务人的财产，尤其是已经扣划尚未转入申请执行人账户的金钱，存在随时被执行的风险，会导致个别清偿的法律风险，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》第十五条 债务人经诉讼、仲裁、执行程序对债权人进行的个别清偿，管理人依据企业破产法第三十二条的规定请求撤销的，人民法院不予支持。但是，债务人与债权人恶意串通损害其他债权人利益的除外。上述执行行为导致的个别清偿，虽然符合法律规定，但违背了《企业破产法》的公平受偿原则。
4、导致有关债务人的诉讼、仲裁程序无限延期或缺席判决问题
根据《企业破产法》第二十条的规定，人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人财产后，该民事诉讼或者仲裁继续进行，根据实务经验，人民法院受理破产申请后，涉及债务人的已经开始而尚未终结的民事诉讼或者仲裁的中止，往往需要管理人向案件审理的法院或仲裁机构提交《关于某某公司中止民事诉讼、仲裁的告知函》，但若受理破产申请的人民法院不能同时指定管理人，往往会导致审理法院或者仲裁机构无法得知债务人已经被受理破产申请的客观事实，继续审理或仲裁，最终导致在没有管理人作为诉讼代表人的情况下缺席判决或仲裁，不利于维护债务人的合法权益，从而损害债权人的合法权益。同时，即使审理案件的法院或者仲裁机构主动中止审理或者仲裁程序后，但由于受理破产申请的法院滞后指定管理人，会导致审批程序和仲裁程序延期，不利于案件的审理和仲裁。
5、个别清偿问题
根据《企业破产法》第三十一、三十二条的规定，人民法院受理破产申请前一年内、六个月内涉及债务人的个别清偿行为，管理人有权请求人民法院予以撤销，但由于受理破产申请的人民法院滞后指定管理人，导致无法及时提起破产撤销之诉，不能及时追回相关财产，投入到企业继续经营当中去。实务中，由于债务人的工作人员对个别清偿的理解不够深刻，把控不够严谨，在人民法院受理破产申请后，部分债务人尤其是仍处于持续经营状态下的债务人，会处于某种考虑而进行个别清偿，这样无疑会增加管理人进场后的工作量，更是严重损害了公平受偿原则，不利于破产程序的进行。
6、提交重整计划期限问题
《企业破产法》第七十九条明确规定，管理人应当自人民法院裁定债务人重整之日起六个月内提交重整计划草案；有正当理由的，经申请，人民法院可以裁定延期三个月；但在实务中由于被重整的企业债权债务复杂、资产类型多样、经营状态不稳定，导致管理人很难在六个月内提出重整计划草案，往往需要向受理破产申请的法院请求延长重整计划草案提交的时限。如果受理破产申请的法院滞后指定管理人，那么留给管理人的时间将被严重压缩，如果不能在规定的期限内指定将会导致企业被宣告破产。
除此之外，受理破产的人民法院滞后指定管理人，还会导致以下实务问题：（一）在指定管理人之前，无法适用《企业破产法》第二十六的规定，重整企业是否继续经营处于法律上的不确定状态；（二）导致管理人无法及时的取回抵押物，导致财产权利人无法及时取回被债务人占有的非债务人的财产；（三）无法及时决定在运途中的货物处置等问题。
二、 法院滞后指定管理人的原因分析
我国《企业破产法》第22条明确规定，管理人应当由人民法院指定。由于指定管理人的权力由法院行使，审理破产案件的法院在指定管理人的时间节点上具有决定性作用，根据最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，法院指定管理人的方式有三种模式，即随机指定、竞争选任指定和推荐指定。但由于破产案件的复杂性，无论采用何种方式指定管理人，都需要一定的时间精力，往往会导致法院滞后指定管理人。
1 、现有选任管理人的方式所需时间较长
根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》的规定，人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人，结合到实践，受理破产申请的人民法院选定管理人多采用随机摇号或者公开竞争这两种方式，而无论采用哪种方式，都需要一定的程度的程序性时间，部分重大疑难复杂，在本地区影响较大的案件还有可能需要报请上级人民法院选定管理人的话，往往导致受理破产申请的法院不能做到同时指定管理人。同时，个别破产案件涉及到上级法院移送至下级法院审理，甚至为了便于审理关联企业破产案件，会异地移送审理，此时更无法做到同时指定管理人。
2、部分破产案件中府院联动机制未能有效发挥作用
为落实党的十九大精神，树立新发展理念，围绕高质量发展的要求，加快推进供给侧结构性改革，各地根据中央推进企业破产审判和积极稳妥处置“僵尸企业”的决策部署，协调推进企业破产审判工作顺利进行，适用破产机制倒逼企业规范经营，使破产重整后的企业能尽快盘活重生、破产清算后的企业能尽快市场出清，逐步建立起了企业破产处置府院联动机制推动企业破产审判体制机制创新，同时要探索破产案件快速审理模式，加快破产案件审判进度，积极发挥破产管理人、资产管理公司、清算公司等第三方专业机构作用，促进企业破产审判市场化常态化。但由于各地区经济情况的不同，部分企业在进入破产程序后，府院联动机制发挥不完全，导致在管理人推荐、选任方面存在不协调、不统一的情况，最终导致受理破产申请的人民法院在指定管理人的时间节点上存在滞后。
三、 解决方案建议
针对受理破产申请的人民法院滞后指定管理人产生的上述实务难题，笔者提出以下二种方案建议：
1、建立临时管理人制度
为了解决前文人民法院滞后指定管理人产生的实务问题，笔者建议建立临时管理人制度，国内已有学者对临时破产管理人予以阐释，临时破产管理人是指法院受理破产申请后至破产宣告前这一阶段由有关机关委托的接管债务人的财产并予以占有和处分的人员。有的学者认为临时管理人的概念主要起源于英美法系国家，是指法院受理破产申请后和未进行破产宣告前，由法院指定的对破产财产进行管理、清点、处分的人。笔者认为临时破产管理人是指法院受理破产申请后至指定正式的管理人前这一阶段由人民法院委托的接管债务人的财产并予以占有和处分的人员或组织。之所以这样定义是因为，由于《企业破产法》引进了重整和和解制度，在企业进入重整和和解程序后并不会被宣告破产，同时《企业破产法》规定个人或者中介机构和清算组可以被指定管理人，因此临时破产管理人也应当与其保持一致。在法院受理破产申请后，同时指定临时管理人可以有效的防止破产企业出现前文所述问题，最大程度的维护债务人财产，保护债权人的合法权利。
关于建立临时管理人制度，笔者建议应在各个中级人民法院破产审判庭下设临时管理人，该临时管理人由各级中级人民法院参照《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》选任，但不同于每个案件均指定不同的管理人，下设于破产审判庭的临时管理人要予以固定化，具有一定的任职期限，凡是由中级人民法院受理的破产申请或者由该市范围内基层人民法院受理的破产申请的案件，在指定正式的管理人之前，均有该临时管理人接管企业，行使部分管理人职权，在指定正式的管理人后，自动退出破产案件审理程序，从而弥补人民法院受理破产申请后至指定管理人前的时间空白，更好的推动破产程序的进行，最大程度的维护债权人的合法权益。
2、涉及管理人行使职权时，应从指定管理人之日起算相应时间节点
前文所述有关滞后指定管理人产生的双方均未履行完毕的合同后续履行问题、重整计划提交的时间等问题，均是涉及管理人行使职权时所引发的，因此笔者根据浅显的实务经验，建议针对涉及管理人行使职权时，我们可不以人民法院受理破产申请之日起算相关时效问题，这样可以更好的发挥管理人的职权，符合《企业破产法》公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序立法目的。
四、 结语
破产案件中的管理人选任不但关系到债权人利益的保护，也关系到破产案件审理程序能否顺利推进、能否进行公正地审理，只有不断结合实践，不断的积极探索研究，才能健全符合中国特色社会主义市场经济需求的破产管理人制度，更好的服务于供给侧结构性改革，更好的促进经济社会的繁荣稳定。