外租外包项目的安全管理法律规制

我国自1980年开展安全月活动，历经了“安全月”改“安全周”，再由“安全周”改“安全月“的过程。截止今年是第22个“安全生产月”，其旨在持续推动安全生产责任落实，进一步提升全社会安全意识和避险逃生能力，最大限度地消除事故隐患，遏制重特大事故发生，确保人民生命安全和社会持续稳定地发展。今年安全生产月的主题是“人人讲安全、个个会应急”，聚焦专项排查整治行动，开展企业主要负责人“五带头”宣传活动。围绕上述主题和聚焦点，以服务企业落实活动要求，强化安全生产合规管理为目的，笔者用“以案说法”的形式撰写了本专题系列文章，一是再议企业第一责任人的安全生产法定职责；二是析企业其他负责人职责范围内安全生产责任；三是排查外租外包项目的法律规制；四是企业应急管理的合规义务；五是特种作业的教育培训和审批管理；六是重大安全隐患的判定和报告。
近年来，企业外租外包项目造成的生产安全事故屡见不鲜，虽然，2014修订《安全生产法》时即增加了生产经营单位对承包人或承租人资质准入、厘清各方安全管理职责，以及生协调、管理和监督检查外包外租项目的相关规定。但是，大多企业对外租外包项目仍是一包了之和以租代管的态度，未尽到自身的安全管理责任。特别是近几年外租外包项目造成了数起重大生产安全事故，更加突出了外包外租管理混乱的问题。故，今年的安全生产月将开展“外包外租大排查”活动列为了重要内容之一，并要求企业主要负责人带头排查治理。本文将重点介绍外包外租合规管理的相关规定，供企业治理外包外租项目参考。
根据《安全生产法》第四条、第四十九条及第一百零四条，以及《建设工程安全生产管理条例》《水利工程建设安全生产管理规定》等相关规定，生产经营单位对外包外租项目应当承担的主要安全生产管理职责：一是应当对外包外租项目严把资质准入关；二是应当厘清本企业与承包人或承租人等间的安全管理责任，以及两个以个的外包外租方间的安全管理责任；三是应当对外包外租方的安全生产工作统一协调和管理。根据上述规定，执法单位和事故调查组检查或调查的有关事项，以及有关的事故案例，笔者总结生产经营单位应当对外包外租项目承担以下法定职责：
一、企业应当建立健全外包外租项目安全生产规章制度
随着我国行业领域不断细分，企业部分业务或资产进行外包或外租的情况越来越多，对外包或外租项目的统一管理是外租或外包单位的法定职责，且健全的安全生产规章制度是生产安全管理的规范和依据，为此，企业建立健全外包或外租项目专门的安全生产规章制度系其法定职责和实施有效管理的必然需求。其制度内容要求发包单位和出租单位要承担统一管理职责,建立外包外租项目安全管理制度,明确本单位外包或外租项目的发包或出租管理、安全培训教育、安全技术交底、安全检查、安全责任等一系列规章制度。按照国家有关规定和合同约定,保障安全生产资金投入,确保外包或外租项目安全有序进行或运营。
二、依法严格外包外租项目方的资质准入
外租外包项目方不具备承包或承租项目资质或相应资质是一些企业发生重特大生产安全事故的重要原因之一，也导致了企业和或其上级单位及相关负责人受到党纪、政纪、行政或刑事处罚，如2022年公示的《贵州省黔西南州贞丰县某煤矿2.25重大顶板事故调查报告》《甘肃省白银市景泰县某煤业有限责任公司“7·23”重大边坡坍塌等四起矿山事故的通报》显示，事故发生的重要原因之一均系发包单位存在违规将项目工程承包给不具备相应资质的单位施工的情况。
企业在审查外租或外包项目方资质时，主要从两个方面进行审查，一是单位资质；二是单位人员资质。首先，在单位资质方面，通常行业领域的立法部门或监管部门已经就本监管领域的企业应当具备何种资质许可进行了明确规定。如，《建筑工程安全生产管理条例》第十一条、第十七条和第十八条等分别就拆除工程、设备设施安装工程、第三检测机构等需具备且需具备相应的资质进行了明确要求。其次，在单位人员资质方面，在建设工程、煤矿、危化等行业企业的相关人员从业资质也已经做出了明确要求，如《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第十六条规定，企业主要负责人、分管安全负责人和安全生产管理人员必须具备与其从事的生产经营活动相适应的安全生产知识和管理能力，依法参加安全生产培训，并经考核合格，取得安全合格证书。企业分管安全负责人、分管生产负责人、分管技术负责人应当具有一定的化工专业知识或者相应的专业学历，专职安全生产管理人员应当具备国民教育化工化学类（或安全工程）中等职业教育以上学历或者化工化学类中级以上专业技术职称。企业应当有危险物品安全类注册安全工程师从事安全生产管理工作。特种作业人员应当依照《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》，经专门的安全技术培训并考核合格，取得特种作业操作证书。
此外，企业在承包方或承租方准入环节审核其相应资质时，还应当在项目进行的过程中，定期或不定期监督检查承包方或承租方的单位和相关人员的安全许可资质在有效状态。
三、两人以上外包或外租项目的安全管理
《安全生产法》第四十八条和第四十九条规定，两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查，并进行统一协调和管理。
两个以上外包单位或外租单位进行入本企业同一区域进行生产经营活动时，企业一是既要通过签署安全生产管理协议明确本单位与外来单位的安全生产管理职责，又要明确两个以上外来企业之间的安本生产管理职责；二是必须指定专职安全管理人员负责在现场进行监督检查，并进行统一协调和管理。
在各地应急管理部门执法检查过程中，因本企业违反上述规定受到行政处罚的执法案例较为常见，如，2022年9月19日，额济纳旗应急管理局分享的《未签订安全管理协议直接被罚5万！发生事故时承担主要责任》中公示的数起执法案例。
四、进场前和进期后外包或外租项目人员的安全教育培训
外来人员进入本企业进行生产经营活动时，通常并不熟悉本单位安全管理和危险区域或作业要求，因此引发的生产安全事故屡见不鲜，也是基于此，应急管理部门及本次安全生产月将企业排查本项目外包或外租项目安全管理情况列入监管重点和活动要求。在外包或外租项目安全管理方面。企业对外来单位的安全教育培训是安全管理的基础和重要方面。企业需要对来人员结合外包或外租项目的实际情况，制定教育培训计划、制定教育培训课程等展开定期或不定期的教育培训，提示风险和指导应急处置技能等。同时，企业务必保留要求培训的课程资料、参加培训人员签字及考试、考核等资料。
五、定期或不定期监督检查外包或外租项目安全生产情况
实务中，发包单位或出租单位出现的“一包了之”“以租代管”的现象屡禁不止，为了杜绝此现象，在生产经营过程中要求发包或出租单位切实承担安全生产主体责任，《安全生产法》规定，生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。部分行业领域的监管部门也在外包或外租项目方面加强了安全监管，发布相关通知要求生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、监督管理。
特别是，对矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位，本企业应当加强对施工项目的安全管理，负责监督该项目施工单位不得出现以下违法违规情况，防止出现安全生产重大隐患：一是倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质；二是将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人；三是将工程分包给不具备相应资质条件的单位。
本企业如有违反，将在执法检查或事故调查中受到责任追究。如，2022年国务院安委会对三起典型事故的有关情况发布了通告，认为北京冬奥会期间，钢铁、电力等行业企业接连发生的多起生产安全事故暴露出的突出问题之一是：委托方和承包方安全履责不到位。某涉事单位在履行委托方安全责任中，存在未发现某承包单位现场作业方案、安全技术措施和安全操作规程与实际安全风险不符等问题，且对承包单位的现场安全检查针对性不强；某电厂作为委托方，对除尘器检修作业“以包代管、一包了之”，既未审查作业方案，也未安排专人进行现场安全管理。
同时，本企业在监督检查过程中，如发现承包方或承租方未就指出的问题按期整改，应当采取一定的有效措施要求其务必进行按期整改，如列入违约条款进行惩戒、停工整改、解除合同、安全举报等等。如未采取一定措施要求包方或承租方进行整改、排除隐患，在执法检查或事故调查中，将极可能一并受到行政处罚或刑事责任追究。且，本企业对承包方或承租方的安全生产监督检查，应当在各个环节进行留痕，并要求其进行相关环节的签字确认。