代表美国制裁你？——美国经济制裁指南（一）

前 言
经济制裁(Economic Sanctions)，指一国或数国对破坏国际义务、条约和协定的国家在经济上采取的惩罚性措施。常常被经济实力强大的国家利用作为打击、削弱其他国家政治、经济和军事实力的手段。
经济制裁是工具，这个工具既可以是经济政策的工具，也可以是外交政策的工具，有时甚至可以是战争的一种辅助性手段（非武力强制性措施），是国际组织或一国政府为实现一定的政策目标而运用的经济胁迫手段，可以施加于一个外国国家、政府或特定的实体、个人、组织。
就美国而言，经济制裁既有执行联合国安理会决议的多边制裁，也有美国自己实施的单边制裁。
本文，仅就美国经济制裁进行简要的介绍和分析，以期对各类涉及或将涉及美国制裁的企业有所参考（如无特别说明，本文下述“经济制裁”，均特指“美国经济制裁”，更多地是指“美国的单边经济制裁”）。
一 美国经济制裁的概念
1 经济制裁概念的混淆
用一句话来定义经济制裁是再简单、直接不过的了，而本文为了更突出美国经济制裁的特点、特征，希望通过对比的方式，加深企业对美国经济制裁的认识和理解。
和经济制裁常常相伴出现的一个概念或者术语是“出口管制”，实践中很多企业往往分不清两个概念的区别，甚至在很多语境下，存在这两个概念混用的情况，比如我们常常听到或见到类似这样的表述“华为被美国经济制裁了”，华为真的被美国采取经济制裁措施了吗？读完本文，可能会加深各位对这个问题的理解。
2 经济制裁概念的厘清
经济制裁和出口管制，既有区别又有联系，很多情况下，是存在“双管齐下”或者存在交叉的情况（两个概念存在交集），特别是对于受EAR管辖的产品、技术、软件出口到被制裁国家、实体或个人来说。
但是，出口管制和经济制裁还是存在显著区别的：
其一，从监管或执行机构来看，对于出口管制，最重要的监管机构是美国商务部（BIS）；而对于经济制裁，主要是美国财政部，特别是海外资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）。
其二，从规制目的或目标来看，对于出口管制，其目的在于维护国家安全、外交和经济利益等；而对于经济制裁，则常用于制裁恐怖分子、国际贩毒者、从事与大规模毁灭性武器相关的活动等。
其三，从规制对象来看，对于出口管制，一般针对的是出口、出口行为（事项）；对于经济制裁，则至少包括贸易、金融、投资、旅游、运输等多种行为，经济制裁涉及的对象相对较广。
其四，从规制范围来看，对于出口管制，一般包括所有国家和/或地区和名单上的实体、个人；对于经济制裁，这一点是类似的，也包括被制裁国家和/或地区和名单上的实体、个人，但经济制裁的清单（SDN）往往存在向上穿透（持股50%以上的实体）的情况。
其五，从主要法律依据来看，对于出口管制，其所依据的法律或规范相对集中，主要是《出口管制条例》（EAR）以及《武器国际运输条例》（ITAR）；对于经济制裁，其所涉及的法律或规范较为分散，涉及多项总统令和制裁法规。
此外，谈到出口管制和经济制裁两个概念的厘清，不得不提的就是两个清单的对比，即特别指定国民清单（SDN）vs实体清单（Entity List），这个就有待下回分解了。
再回到华为的问题，华为目前主要涉及的问题是被美国列入“实体清单”，严格意义上来说，特别是在本文的语境下，不属于美国“经济制裁”的范畴。
二 美国经济制裁的法律体系
美国有关经济制裁的法律，主要由核心授权性法律、针对具体国家的法律，以及总统令三个部分组成。
首先，在授权性法律层面，美国的《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）与《国家紧急状态法》（The National Emergencies Act，NEA）是美国经济制裁的两部核心授权性法律。
其次，对于针对具体国家的法律，以伊朗为例，美国国会还专门制定通过了《伊朗制裁法》（Iran Sanction Act，ISA）《减少伊朗威胁和叙利亚人权法》（Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act，TRA）《伊朗全面制裁、问责及撤资法》(Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010)等法律。
此外，美国总统还颁布了一系列与制裁相关的行政命令（Executive Order）,其中针对伊朗的包括但不限于EO13574、EO13590、EO13622、EO13645、EO13846、EO13871、EO13876号等。
三 美国经济制裁的类型
根据某一主体开展的相关业务是否与美国有连接点以及美国是否具有直接司法管辖权，美国经济制裁可以细分为：一级制裁和二级制裁。
1 一级制裁
美国一级制裁的管辖权来源包括两类：（1）交易主体是“美国人”；（2）相关交易涉及美国因素。
1.1 一级制裁项下的“美国人”
“美国人”这个概念的释义较广，一般包括：美国公民或具有美国永久居留权的自然人；注册于美国的企业（包括非美国企业的美国办公室和子公司）；美国个人或实体拥有或者控制的第三国企业；以及在进行违规交易时位于美国境内的个人和企业。
显而易见的是，如果是中国企业或其在美分支机构、中国企业的美国籍员工、持有美国绿卡的员工以及在美国出差的员工等，都有可能落入“美国人”的范畴。
一级制裁的要求是，禁止“美国人”与受制裁的对象进行任何交易。
1.2 一级制裁项下的“美国连接点”
在不属于“美国人”范畴的情况下，可能出现一级制裁。即，并不具有“美国人”主体资格的第三国企业所从事的交易行为如果涉及以下三种美国因素之一的，仍存在被纳入一级制裁管辖范围的情况：
（1）美国人；
（2）美国金融系统；
（3）美国原产货物、科技及服务。
1.3 一级制裁的处罚
美国一级制裁的处罚，一般包括行政罚款和刑事处罚。
2 二级制裁
二级制裁，指的是在相关主体不属于“美国人”且相关交易不涉及美国因素的情况下，美国仍然禁止或限制相关主体与受制裁对象进行该交易，如果第三国企业或个人实施了该交易将面临美国的制裁。此外，美国还对被列入SDN名单的一些个人或实体也实施二级制裁。
二级制裁的要求是，任何人不能实质性地协助、赞助或提供财务、材料、技术支持，或提供货物、服务给或支持任何SDN清单上的实体、个人。
2.1 二级制裁的“行业制裁”
以俄罗斯为例：
主要涉及金融机构、国防、能源、人权、网络安全、铁路采矿、与制裁对象进行重大交易、铁路行业。
以伊朗为例：
主要涉及银行、贵金属（黄金）、能源（石油）、港口、航运、汽车、保险与再保险、汽车行业。
以朝鲜为例:
主要涉及建筑、能源、金融服务、渔业、信息技术、制造业、医疗、采矿、纺织、运输业禁止从事重大的涉及朝鲜的货物、服务或技术的出口或者进口活动。
2.2 二级制裁的“特定实体或个人有关”
如果某个实体或个人被列入了美国的SDN名单，且在SDN名单中该个人或实体被加上标注：“额外制裁信息——受到二级制裁”，则第三国的企业与该实体或个人进行交易将受到二级制裁。需要特别提示的是，如果某一个人被列入SDN名单且含有如上特别标注，则第三国企业与该个人任职的企业进行交易，也有可能受到制裁。
此外，如上文提及到的，SDN名单并不是一份列举式的名单，往往涉及穿透规则，根据“50%”规则，SDN名单上实体或个人拥有50%以上财产性利益的企业“当然”被视为也在SDN名单中，与这些企业进行交易也存在受到制裁的风险。
2.3 二级制裁的处罚
二级制裁的处罚手段主要包括冻结制裁、美元账户制裁和清单式制裁。