第二章 以行政诉讼为视角的裁判观点及工作建议
在特许经营协议的履行过程中，由于其独特的行政与合同性质的结合，可能会产生各种纠纷和争议。这些争议的解决不仅涉及合同双方的权益保护，也关系到公共利益的维护和社会秩序的稳定。因此，司法机关在处理特许经营协议相关案件时，会从多个角度进行审查和裁判，以确保法律的正确实施和双方当事人的合法权益得到公正对待。本部分将从行政诉讼的视角出发，对部分司法判例中的观点进行摘要，以便更好地理解和掌握特许经营协议争议解决的法律适用和裁判规则。
01、确定行政协议纠纷原告的主体资格
（一）基本原则
在行政协议纠纷中，明确谁是有权提起诉讼的原告是至关重要的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，不仅行政行为的直接相对人，而且所有与行政行为存在法律上利害关系的公民、法人或其他组织，均被赋予提起行政诉讼的权利。这种规定有助于确保所有受到行政行为影响的主体都能通过法律途径寻求救济，从而维护其合法权益。
（二）裁判意见摘录
案例1：原告灌云中孚环保科技有限公司（以下简称“中孚公司”）是否具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在本案中，中孚公司与被告灌云县人民政府（以下简称“灌云县政府”）签订了《灌云县城市生活垃圾处理工程项目合作建设经营协议》（以下简称“中孚项目协议”），但后来灌云县政府与第三人中国光大国际有限公司（以下简称“光大国际公司”）签订了另一份特许经营协议（以下简称“光大项目协议”），授予光大国际公司垃圾焚烧发电的特许经营权。中孚公司认为，灌云县政府在未与其解除或变更原有协议的情况下，与光大国际公司签订的《光大项目协议》侵犯了其合法权益，因此请求法院确认灌云县政府授予灌云光大公司生活垃圾焚烧热电联供特许经营权的行为违法，并予以撤销。一审法院认为，尽管中孚公司未实际取得特许经营权，但由于《光大项目协议》的存在，中孚公司的合同权利已受到影响，因此确认中孚公司具有原告的诉讼主体地位。
案例2：唐县京王天然气销售有限公司（以下简称“京王公司”）作为住所地在唐县王京镇王京村，经营天然气、燃气具销售、燃气管道设计、服务的公司，其经营活动受到被告唐县人民政府与第三人中燃燃气实业（深圳）有限公司（以下简称“中燃公司”）签订的城市管道燃气特许经营协议的影响。该协议授予中燃公司在唐县行政管辖区域内独家经营管道燃气的权利，期限为30年，从2009年8月1日起至2039年7月31日止。京王公司认为该协议内容排除和限制了京王公司与其他经营者的公平竞争权，违反了《反垄断法》，应依法予以解除。京王公司请求法院判令被告履行法定职责，解除与中燃公司签订的城市管道燃气特许经营协议。被告唐县人民政府和第三人中燃公司则主张，京王公司在特许经营协议签订时并不存在，也不是该协议签订的当事人，故该协议与其无利害关系，京王公司不具有原告主体资格。法院经审理认为，京王公司作为在唐县经营相关业务的公司，其业务活动与涉案的特许经营协议有利害关系，因此具有诉讼主体资格。被告和第三人关于原告不具备原告主体资格的主张缺乏事实及法律支持，法院不予认可。
（三）工作建议
原告需要确认自己与行政行为之间是否存在法律上的利害关系。应提前评估是否存在以下几种情形：1.相邻权或公平竞争权受到损害；2.曾被列为行政程序中的第三人：3.涉及己方合法权益的撤销或变更：4.其他法律、法规或司法解释规定的其他与行政行为有利害关系的情形，并提前做好相关证据的搜集或整理，以支持其立场。
02、确定行政协议纠纷被告的主体资格
（一）基本原则
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，被告的确定应当遵守如下原则：
- 直接提起诉讼的被告确定：当公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼时，应当以作出具体行政行为的行政机关作为被告。
- 复议后的被告确定：对于经过行政复议的案件，如果复议机关决定维持原行政行为，那么作出原行政行为的行政机关和复议机关将成为共同被告。如果复议机关改变了原行政行为，那么复议机关将成为被告。
- 复议机关不作为的情况：如果复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或其他组织可以选择起诉原行政行为的行政机关或复议机关的不作为。
- 多个行政机关作出同一行政行为：当两个或多个行政机关共同作出某一行政行为时，这些共同作出行政行为的行政机关将成为共同被告。
- 委托行政行为的被告确定：如果行政行为是由行政机关委托的组织所作出，那么应当以委托的行政机关作为被告。
- 行政机关变更或撤销的情况：在行政机关被撤销或职权变更的情况下，应当以继续行使其职权的行政机关作为被告。
（二）裁判意见摘录
案例1:2007年10月，市环保局与瀚洋公司签订《济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议》（以下简称《协议》），授予瀚洋公司特许经营权，期限至2032年。瀚洋公司的危险废物经营许可证和临时用地规划均面临到期，但新的集中处置设施未能建成。市环保局在市政府出具内部会议纪要后决定终止《协议》，并收回瀚洋公司的特许经营权。瀚洋公司认为市政府应当是本案的被告，未能如期完成新设施建设的主要原因是被告未能协调落实项目建设用地选址规划，不应由原告承担《协议》终止的不利后果。法院经审理认为，市政府不是本案的适格被告，因为对外发生法律效力的是市环保局作出的167号《通知》，而非市政府的会议纪要。
（三）工作建议
通过这一案例可以看到，在行政诉讼中法院将严格依据相关法律规定，对被告主体资格进行审查。这不仅有助于确保诉讼的正当性和有效性，也有助于推动行政机关依法行政，提升行政行为的透明度和公信力。同时，这也提醒当事人在提起诉讼时，应当准确识别责任主体，依法维护自身权益。
03、在行政协议纠纷中原告可以提起哪些具体的诉讼请求？
（一）诉讼请求类型
在行政协议纠纷案件中，原告可以根据具体情况和需要，提出多种类型的诉讼请求，具体如下：1. 请求判决撤销或变更行政行为；2. 请求判决行政机关履行特定法定职责或给付义务；3. 请求判决确认行政行为违法；4. 请求判决确认行政行为无效；5. 请求判决行政机关予以赔偿或补偿；6. 请求解决行政协议争议；7. 请求一并审查规章以下规范性文件；8. 请求一并解决相关民事争议；9. 其他诉讼请求。
（二）工作建议
作为特许经营者或利害关系人，在提起行政诉讼时应当注意的事项如下： - 准备充分的证据：在请求撤销或变更行政行为时，应准备充足的证据来支持己方的观点，包括行政行为的具体内容、相关法律规定，以及行政行为如何违反法律规定或损害原告的合法权益。
- 明确法定职责和给付义务：在要求行政机关履行特定法定职责或给付义务时，详细列出行政机关应履行的职责和应尽的给付义务，以及相关法律依据和行政机关未履行职责的具体表现。
- 具体化诉讼请求：在请求确认行政行为违法或无效时，明确指出行政行为违反的具体法律条款、程序不当的具体环节，以及行政行为的无效性及其对原告权益的影响。
- 合理计算赔偿或补偿金额：在请求行政机关予以赔偿或补偿时，合理计算因行政机关违法行为给原告造成的损失，并提供相应的证据支持原告的赔偿或补偿请求。
- 全面阐述行政协议争议：在请求解决行政协议争议时，全面阐述协议的内容、双方的权利义务、争议的焦点，以及原告希望法院采取的具体解决措施。
- 提供规范性文件的详细信息：在请求审查规章以下规范性文件时，提供该文件的名称、发布机关、主要内容，以及原告认为其违法的具体理由。
- 及时提出保全申请：在认为有必要时，及时向法院提出行为保全或证据保全的申请，并说明保全措施的紧迫性和必要性。
8.其他。
04、如何确定是否超过了起诉期限或诉讼时效？
为了确定是否超过起诉期限或诉讼时效，需要根据案件性质和相关法律规定进行具体分析。
（一）区分起诉期限和诉讼时效在行政协议案件里的适用条件
1.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”据此，可根据不同诉请适用起诉期限和诉讼时效。
2.关于起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条，提起行政诉讼的期限通常为六个月，从当事人知道或应当知道行政行为之日起计算。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
3.关于诉讼时效，根据《民法典》第一百八十八条，民事诉讼的时效期间通常为三年，从权利人知道或应当知道权利受到侵害之日起计算。
（二）裁判意见摘录
案例1：2016年11月14日，普湾管委会作出《关于解除的通知》，决定解除与益普公司的《框架协议》。益普公司在接到解除通知后，于2016年11月17日向普湾管委会提交《关于纠正违法违约行为继续履行的复函》，要求继续履行《框架协议》。由于普湾管委会未对益普公司的复函作出回应，益普公司于2017年3月8日再次提交《律师函》。益普公司最终于2017年7月12日向法院提起诉讼，请求撤销普湾管委会的解除通知，并继续履行《框架协议》。普湾管委会主张益普公司的起诉超过了法定的6个月起诉期限，但法院认为普湾管委会的主张是对法律规定的错误理解。法院最终认定，益普公司的起诉没有超过法定的2年起诉期限，因此普湾管委会的主张不成立。
案例2：怀化市对外经济贸易盈丰有限公司（以下简称“盈丰公司”）与被告中方县人民政府（以下简称“县政府”）。2003年11月20日，盈丰公司与县政府签订了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》（以下简称《合同书》），其中包含了关于亏损补偿的条款。2017年11月27日，双方签订了《中方县自来水有限公司资产整体回购协议书》，约定县政府整体回购中方县自来水有限公司资产。盈丰公司认为县政府未按《合同书》约定履行补偿义务，于2017年12月22日向法院提起诉讼。县政府辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应在知道或应当知道行政行为之日起六个月内提出诉讼，盈丰公司的起诉已超过法定起诉期限。法院认为，行政诉讼案件只有关于起诉期限的规定，没有诉讼时效的规定。本案中，双方就涉案亏损补偿问题一直在进行协商，且盈丰公司经营的中方县自来水有限公司一直在生产经营，双方依协议约定的经营亏损的发生处于持续状态。因此，本案没有超过法定的起诉期限。法院最终判决县政府在判决生效后60日内按《合同书》的约定对盈丰公司亏损作出处理决定。
（三）工作建议
1.重视证据的收集和保存：收集和保存与起诉期限或诉讼时效相关的证据，如行政机关的通知、当事人之间的通信记录、协商会议记录等，以证明当事人知道或应当知道行政行为或权利受侵害的时间点。
2.及时采取行动：一旦意识到可能的权利受到侵害，应尽早评估案件情况，并在法定期限内提起诉讼，以避免因时效问题丧失诉讼权利。
3.其他。