《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》中关于用地审批机关改革的解读

2020年3月1日，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）发布，通过行政授权及试点行政委托两种方式将四种用地审批权下放至省、自治区、直辖市人民政府，引起较大反响。本文结合《土地管理法》相关内容对《决定》中关于不同情形下用地审批机关的改革进行梳理，解读《决定》发布对土地供应市场的影响，供读者了解参考。
（注：本文中“农转建”指“农用地转建设用地”）
一 关于土地利用总体规划内非基本农田的农转建审批事项的授权
（一）审批机关变化情况对比表

（二）改革前《土地管理法》（2019修正）审批权规定及解读
规定：《土地管理法》（2019修正）第四十四条第三款规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
解读：本文理解，“按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”的规定，在法律层面明确了审批机关为“原批准土地利用总体规划的机关”或“其授权的机关”二者之一，但将具体审批机关的确定权交由国务院行使。
1. “原批准土地利用总体规划的机关”如何确定？
根据《土地管理法实施条例》第八条规定：
（1）省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省级人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院审批。
（2）省、自治区政府所在地的市、人口百万以上的城市，以及国务院指定的土地利用总体规划，由该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府同意后，报国务院批准。
（3）上述情形外的其他土地利用总体规划（包括市、县、乡/镇三级，较大的市除外），逐级上报至省级人民人民政府，由省级人民政府或其授权的设区的市级人民政府批准。
可以看出，改革前全国省级和较大市的土地利用总体规划审批权均由国务院行使，相应的，土地利用总体规划内非基本农田的农转建审批权也集中于国务院。
2. “其授权的机关”应如何理解和确定？
“按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”中“其”指代的对象对审批机关的确定有着关键意义，单从条文本身看，“其授权的机关”可能存在两种解释方法：
第一种解释，“其”就近指代原批准土地利用总体规划的机关，“其授权的机关”为原批准土地利用总体规划机关的授权机关。此种情况下《土地管理法》（2019修正）规定的审批机关根据国务院规定可能为：1.原批准土地利用总体规划的机关；2.原批准土地利用总体规划机关的授权机关。
第二种解释，“其”指代“按照国务院规定”中的国务院，“其授权的机关”为国务院授权的机关。此种情况下《土地管理法》（2019修正）规定的审批机关根据国务院规定可能为：1.原批准土地利用总体规划的机关；2.国务院授权的机关。
结合上文对“原批准土地利用总体机关”的介绍，其实两种理解方式对省级及较大市级土地利用总体规划范围内非永久基本农田的农转建审批机关的确定没有影响，审批机关均应为国务院或国务院授权机关，两种不同解释的影响范围仅限于市（较大市除外）、县、乡/镇三级土地利用总体规划范围内永久基本农田范围外农转建审批机关到底应省级人民政府或其授权机关审批还是省级人民政府或国务院授权机关审批的问题。
另外，《决定》使用的表述为“对国务院批准土地利用总体规划的城市……农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”，将国务院授权的范围限于“国务院批准土地利用总体规划的城市”，而非直接予以全部授权，因此，本文倾向于认为，对《土地管理法》（2019修正）第四十四条第三款“其授权的机关”作第一种解释可能更契合土地管理法规体系精神及立法目的。
（三）改革后《决定》审批权规定及解读
规定：《决定》第一条：自本决定发布之日起,按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定,对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
解读：该审批权下放在法律性质上属于行政授权，被授权的省级人民政府应作为行政责任主体独立行使行政职权、承担行政责任。《土地管理法》（2019修正）第四十四条第三款规定原批准土地利用总体规划的机关可以授权其他机关行使该项农转建审批，《决定》依据该规定将国务院批准土地利用总体规划城市的农用地转建设用地审批权授权省级人民政府行使，属于行政授权，根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十条“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”规定，省级人民政府作为被授权机关应当独立行使行政职权，并就行使审批权产生的行政纠纷承担责任。
二 关于土地利用总体规划外非基本农田农转建审批事项的授权
（一）审批机关变化情况表

（二）改革前《土地管理法》（2019修正）审批权规定及解读
规定：《土地管理法》（2019修正）第四十四条第四款：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
解读：《土地管理法》（2019修正）对该种情形下用地审批机关的规定较为明确：由国务院审批或由国务院授权的省级政府审批。在法律层面预设了授权的通道和对象，国务院仅能授权省级人民政府履行土地利用总体规划外非基本农田的农转建审批职权。
（三）改革后《决定》审批权规定及解读
规定：《决定》第一条：按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定,对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
解读：同土地利用总体规划内非基本农田的农转建审批事项授权一致，该审批权下放在法律性质上也属于行政授权，被授权的省级人民政府应作为行政责任主体独立行使行政职权、承担行政责任。国务院授权的上位法依据为《土地管理法》（2019修正）第四十四条第四款。
三 关于永久基本农田农转建审批事项的委托试点
（一）审批机关变化情况表

（二）改革前《土地管理法》（2019修正）审批权规定及解读
规定：《土地管理法》（2019修正）第四十四条第二款：永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
解读：“永久基本农田”的概念由2008年中共十七届三中全会提出，在“基本农田”前加上“永久”两个字强调了党和国家严格保护基本农田的态度，《土地管理法》（2019修正）沿用了这一概念，基于保护永久基本农田的考虑，规定永久基本农田转为建设用地的只能由国务院批准，并未设定授权通道。
（三）改革后《决定》审批权规定及解读
规定：《决定》第二条：自本决定发布之日起,对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项,国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年,具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。
解读：与非基本农田的行政授权不同，永久基本农田的农转建审批属于行政委托，且委托范围限于试点的8个省市，暂未全国铺开。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”行政委托与行政授权的主要区别在于，行政职权转移是否有法律、法规或规章规定，行政委托的行政法后果是：如行政相对人对被委托机关审批行为不服的，应以委托机关国务院为被告提起诉讼，相应行政责任由国务院承担。
试点省市外的其他地区，或试点地区一年试点期限届满后国务院收回委托的，相应永久基本农田农转建仍报国务院审批。
四 关于应由国务院批准的征地审批事项的委托试点
（一）审批机关变化情况表

（二）改革前《土地管理法》（2019修正）审批权规定及解读
规定：《土地管理法》（2019修正）第四十六条第一款：征收下列土地的，由国务院批准：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
解读：由国务院享有永久基本农田及大面积耕地的征收审批权限，是“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的具体体现，《土地管理法》（2019修正）规定除应当由国务院批准的外，其他土地的征收审批一律由省级人民政府批准。
（三）改革后《决定》审批权规定及解读
规定：《决定》第二条：自本决定发布之日起,对《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项,国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年,具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。
解读：同永久基本农田的农转建审批事项委托试点一致，征地审批权下放在法律性质上也属于行政委托，试点范围同样为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个省市，期限为一年。如行政相对人对被委托机关审批行为不服的，应以委托机关国务院为被告提起诉讼，相应行政责任由国务院承担。
试点省市外的其他地区，或试点地区一年试点期限届满后国务院收回委托的，相应永久基本农田农转建仍报国务院审批。
五 《决定》发布对土地供应市场的影响
《决定》发布在房地产行业引起激烈反响，一时众说纷纭。有人认为《决定》为建设用地松绑；有人认为，地方政府因此拥有更多用地自主权，有利拉动重大项目投资；有人认为，我国三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加将为中心城市的发展解锁；甚至还有人认为，用地审批权下放是因为疫情冲击，要通过土地财政为地方提供支持……
近日，自然资源部国土空间用途管制司负责人对《决定》内容进行了官方解读，否认“《决定》是为建设用地松绑”的观点，认为用地审批权改革赋予省级人民政府更大用地自主权的目的是为了提高用地审批效率，同时中央政府及部委可以拿出更多精力对承接授权和委托的省级人民政府进行监管。该负责人强调：“不论是授权还是委托，主要是适应当前经济快速发展对用地效率的要求，只是审批事权的重新划分，审查遵循的规则、标准没有变。下放用地审批权后，绝不意味着城市可以‘摊大饼’扩张了，城镇的开发建设，依然必须符合国土空间规划的规模、布局以及城镇开发边界的管控要求、符合土地利用年度计划的要求。”
综上，本文认为，《决定》是《土地管理法》（2019修正）的进一步细化，用地审批权下放是合理设定审批环节，减少不必要的重复审查，提高用地审批水平和效率，积极推动用地审批制度改革的重要举措，将极大提高土地审批效率。但在国务院对土地利用总体规划的整体把握下，仅下放用地审批权限实际上不可能造成土地供应“松绑”，地方政府审批仍应受土地供应总量限制。