假如福喜事件发生在美国

美国的食品供应（ food supply ）应该是全球最安全的国家之一了。然而，实际上食源性疾病（foodborne illness或者food poisoning）也是层出不穷，美国联邦政府估计每年大约有4800万食物中毒案例（每年6个美国人中有1人发生食物中毒）， 有128,000人会因此住院，有3000人因此死亡。[1]而美国一家知名公共健康法律研究机构发布的这一数据分别是7600万、300,000、5000。[2]
美国的食品工业已经高度集约化，其本土肉制品主要来源于动物集中饲养场（concentrated animal feeding operations，CAFOs）。Upton Sinclair曾经著有一本非常热销的书《TheJungle》，描绘了一家芝加哥的牲畜加工厂生产制造大量遭受老鼠侵害的肮脏的肉制品，工厂的员工则将这些受污染的肉加工美化卖给消费者。[3]早些年轰动全美的纪录片《食品工厂》揭露的问题依然触目惊心，最近又有一部三分钟的动画短片《稻草人》在YouTube上发布，对食品工业化进行了极具玩味的批判，2天点击量就破百万。
食品安全问题频现，食品监管自然成了众矢之的。美国食品监管算起来也已经有了百年历史，当然跟中国比，那是孙子和爷爷爷爷辈的故事了。有学者考证早在中国唐代，就有故意出售腐败烂肉致人死亡处以绞刑的法律。另外还有根据受害人的身份地位，判处不同刑罚的情况，比如在皇室的食物中掺杂，可能被处以绞刑，而对普通官员，可能只要杖五十。因此，有学者戏谑称中国如果取消食品特供制度，那么食品安全问题的解决就指日可待了。
当然，食品监管的确是个系统工程，远比想象的要复杂得多，涉及的机构多如牛毛，美国有包括食品药品监督局（FDA）、农业部（USDA）、国家疾控中心（CDC）、健康与人类服务部（HHS）、环保局（EPA）、职业安全与健康管理局（OSHA）等在内的联邦15个部门及3000多个州及地方机构都与食品安全有关，诸如中国八部委管不住一头猪一样，美国十几个部委也管不好一头牛，美国政府评估美国食品行业监管机构错综复杂，已经成为一类高风险行业。[4]
奥巴马政府近年来为此特别成立了食品安全工作小组（PresidentObama's Food Safety Working Group）领导全美的食品安全工作。如果中国也能提到相同的政治高度，像中央全面深化改革领导小组一样由习大大亲自挂帅担任中央食品安全工作小组组长的话，那么中国的食品安全问题或许又是另一番景象。
奥巴马的这个小组不仅监管食品生产环节，还关注食品的终端消费，指导民众科学健康合理地消费食物，当然政府还是强调确保食品安全的主要责任在于各个食品行业，也就是源头管住了，食品安全性的大问题就解决了。这其中，政府主要负责制定各种食品安全标准，对食品行业进行监督检查，确保维持长效强大的执法功能。
2011年1月4日，奥巴马签署了《食品安全现代化法》（The Food Safety Modernization Act， FSMA），这是美国70多年来食品安全法中最彻底的一次改革，赋予美国食品药品监督管理局（FDA） 更多的职责加强监管食品安全体系，保护公共健康（public health）。这一法律的出台，突出的亮点是变“事后应对”为“事前预防”。 [5]
美国食品安全领域的其他重要法律法规有《联邦食品、药品、化妆品法》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act，FDCA），1938年颁布，并在1962-2012年间经过多次修订赋予了FDA监管食品、药品、化妆品安全的巨大权限[6]；《纯净食品药品法》（Pure Food and Drugs Act）；《肉制品监管法》（Meat Inspection Act，MIA，1906），建立了以州和地方作为监管食品安全的主要机构的法律体系；《健康肉制品法》（Wholesome Meat Act，WMA，1967）；并以MIA和WMA为主体修订通过了现行的《联邦肉制品监管法》（FederalMeat Inspection Act，FMIA）；《禽类肉制品监管法》（Poultry Products Inspection Act，PPIA，禽类Poultry主要指鸡、鸭、鹅）；《人道方式屠宰法》（Humane Methods of Slaughter Act of 1978）；另外还存在大量的食品安全质量标准（Quality Standards）[7]。总体来说，除了FSMA和FDCA以外，其他法律相对社会实践比较滞后。
而美国农业部（USDA）和食药监（FDA）的监管范围有时也会打架，但通常来讲，农业部监管各类牲畜及肉制品，主要包括家畜、牛、猪，而食药监则负责规范除此之外的其他食品、药品生产。[8]
所以，如果此次福喜事件发生在美国，最重要的监管部门是农业部门。而直接相关的法律是FMIA和PPIA，该法讲到“基于公共利益，消费者的健康和福祉应受保护，肉及禽类制品必须确保是健康的、没有掺假、且经正确标识和包装”。（”It is essential in the public interest that the health and welfareof consumers be protected by assuring that [meat and poultry] productsdistributed to them are wholesome, not adulterated, and properly marked,labeled, and packaged.”）[9]
至于什么是“掺假”（adulterated），《联邦食品、药品、化妆品法》（FDCA）规定：“如果食物中全部或部分参杂任何肮脏的、恶臭的或者腐败的物质，或者不适合食用，应视为掺假。”（"a food shall be deemed adulterated…if it consists in whole orin part of any filthy, putrid, or decomposed substance, or if it is otherwiseunfit for food.“）[10]该条文可作为采取刑事或行政强制措施的依据。
从曝光的视频来看，福喜参杂销售腐败恶臭肉制品的行为若发生在美国，也能认定为“adulterated”。但有网友表示，视频有夸大其词的嫌疑，福喜供应的那么多跨国连锁快餐企业食品卖了那么多，吃了也没事，也照样在吃啊。
那是不是“吃了不会有事”也能免除企业责任呢？同样的疑问在美国也经受了质疑，甚至起诉到了法院。早在1944年美国就发生了一则判例，被告Lazere公司辩称他们生产的面包经过高温烘烤之后，面包里的虫子等其他生物并不会损害人体健康，甚至提供了医学证明。[11]同样，1948年Salamonie包装公司也辩称，他们生产的西红柿汁虽然含有霉菌及其他腐败物质，但是并没有证据显示最终上市的果汁不适合饮用。[12]法院最终认定，并非成品适合食用（fit for food）就可以免除责任，只要食物中混入其他肮脏的、腐败的物质就可以认定为掺假，就应该承担相应的法律责任。据此可以得出，“吃了不会有事”不代表“不会出事”。
美国不仅编织了复杂的食品安全法律体系，而且也大力加强各方面执法。在美国农业部监管的领域内，USDA成立了Food Safety andInspection Service（FSIS），雇有7800名质量监督员，改变以往的“看、摸、闻策略”（“sight,touch, and smell”），取而代之的是“危害分析和关键控制点体系”（TheHazard Analysis Critical Control Point System，HACCP），遵循“卫生运营流程”（SanitationOperating Procedures，SOPs），在2012年12月还启用了“置留检测”（test and hold）政策，即未通过检测前必须先置留，并且构建了“公共健康信息系统”（Public Health Information System），动态掌握了大约6200家大型食品加工厂的数据，还设立了农业部肉及禽类制品监督热线电话。
按理说法律比较健全，执法又能到位，美国食品安全应该比较有保障了吧，可是偏偏美国不是那么争气，2008年美国又曝光了一起当时最大规模（1亿4千3百万磅）的牛肉肉末召回事件，被曝光企业从此关闭，最先发布消息的是一家美国非政府组织Humane Society of the United States (HSUS) [13]。当时美国民众捶胸顿足啊，并且指责政府都去哪儿了为何没有提早发现却由其他民间机构出来爆料，这架势跟国内民众指责福喜事件几乎一模一样。
召回事件当然也曝出了美国食品监管方面的漏洞，其实这么多年来，美国的食品安全执法工作也一直是个大问题，看似美国农业部在监管禽肉制品相关领域大力推进现代化，然则FSIS并没有足够经费和人员能够确保长期执法的有效性。在现代化的过程中，FSIS的人员甚至更少了，因为系统取代了很多人工，而现实的各种弊病也暴露出来，质量监督员只是忙于应付填写各种系统信息，而不再亲身去“看、摸、闻”检查各种食品。
类似福喜这样的案例在美国也不少，比如2001年UNITED STATES of America, v. Theodore MANTAS and Helmos FoodProduct, Incorporated一案，美国伊利诺伊州北地区法院判定被告销售掺假的肉制品，被告上诉，美国上诉法院第七巡回法庭维持州地区法院判决。2012年Margaret LONG; AliceSmith, Plaintiffs, v. FAIRBANK RECONSTRUCTION CORP., d/b/a Fairbank Farms,Inc., Defendant/Third–Party Plaintiff, Appellee, v. Greater Omaha Packing Co.,Inc., Third–Party Defendant, Appellant一案中，原告消费者吃了被告掺假的牛肉要求赔偿，法院支持了原告主张。2013年，GENERAL MILLSOPERATIONS, LLC, v. FIVE STAR CUSTOM FOODS, LTD.一案中，原告公司认为被告提供的肉丸掺假，以致产品被FSIS召回，故追究被告公司的违约责任。法院判定被告违反联邦法规。2014年，AMERICAN HOMEASSURANCE COMPANY and Cargill Meat Solutions Corporation, Plaintiffs, v.GREATER OMAHA PACKING COMPANY, INC一案中，原告诉称被告销售掺假的肉制品，并导致大肠杆菌的传播。
福喜事件曝光了以后，不少民众开始反思如何才能真正确保我们的“餐桌”安全？据内部员工介绍，这种情况广泛存在于各大食品行业，因此有人提出堡垒最容易攻破的地方往往是在内部，在食品行业应该建立类似欧美国家的吹哨人制度。的确，吹哨人保护制度广泛用于美国环保、金融、核电等各领域，美国还专门颁布了《吹哨人保护法》（Whistleblower Protection Act），为揭露各种丑闻的政府员工提供保护。[14]
国人因此也误以为美国《食品安全现代化法》（FSMA）的吹哨人保护制度就能够有效应对各种“福喜”事件，然而又让我们大跌眼镜的是，“福喜”事件如果发生在美国，是没有吹哨人保护制度的，因为正如前面所说的那样，FSMA只是赋予了FDA在其监管领域内执行吹哨人保护制度，禽肉制品领域属于USDA监管范围，不受吹哨人制度保护。
更为奇葩的是，不仅不受保护，近年来美国好几个州兴起了“Ag-gag laws”立法潮流，此类法案规定未经允许，私底下拍摄食品工厂的生产状况是非法的，甚至将构成犯罪。也就是说如果福喜事件发生在美国这些通过“Ag-gag laws”的州，伪装成内部员工的新闻记者不仅不受任何保护，甚至还将被控犯罪。目前，已有Kansas、North Dakota、Montana、Utah and Iowa通过了各种各样类似的“Ag-gag laws”，而Minnesota、New York、Indiana、Tennessee、 Illinois、Nebraska、Florida、Pennsylvania、Missouri正在考虑立法，有些州也已提交相关提案。其立法理由是各种伪装成内部员工的爆料者容易误导公众，惊吓民众，导致肉制品销量下降，而且政府也有必要反对欺诈行为，避免食品工厂出现外来病菌感染以及其他生物恐怖主义行为的发生。[15]当然，这一奇葩法律甫一出台就备受诟病，估计离改革不远了。
其实，食品行业缺少的不是保密，而是阳光。如果我们能把食品企业的钢筋水泥都变成透明玻璃的话，那么食品安全至少不会如此不堪。
作者：杨彤丹，现任职于上海政法学院经济法学院，华东政法大学法学博士后，上海市法学会生命法与公共卫生法研究会秘书长。
（本文根据作者在上海市律师协会召开的“福喜食品安全事件”法律问题研讨会上的发言《假如福喜事件发生在美国》整理完成）
注释：
[1]http://www.fda.gov/Food/ResourcesForYou/Consumers/ucm255180.htm；http://www.cdc.gov/foodborneburden/PDFs/FACTSHEETAFINDINGSupdated4-13.pdf
[2]https://www.networkforphl.org/topicsresources/topicsresources/foodsafety/
[3] Sharp Press 2003
[4] Nathan M. Trexler, Note, ‘‘Market” Regulation:Confronting Industrial Agriculture’s Food Safety Failures, 17 Widener L. Rev. 311, 317-18 (2011)
[5] http://www.foodsafety.gov/keep/government/index.html
[6] http://www.fda.gov/regulatoryinformation/legislation/federalfooddrugandcosmeticactfdcact/default.htm
[7] http://www.ams.usda.gov/AMSv1.0/standards
[8] Note, Reforming the Food Safety System: What If Consolidation Isn'tEnough?, 120 Harv. L. Rev. 1345, 1349 (2007)
[9] FMIA, 21 U.S.C. §602 (2006) (meat and meat food products); PPIA 21U.S.C. §451 (2006) (poultry products).
[10] Federal Food, Drug, and Cosmetic Act § 402 (a) (3) [21 USC § 342 (a) (3)]
[11]
United States
v Lazere (1944, DC Iowa)
[12] Salamonie Packing Co. v
United States
(1948, CA8th Mo)
[13] Andrew Martin, Largest Recall of Ground Beef Is Ordered, N.Y.Times, Feb. 18, 2008。http://www.nytimes.com/2008/02/18/business/18recall.html
[14] 5 U.S.C. §§1211-19,1221-22, 3352 (2006 & Supp. V 2012)
[15] 65 Admin. L. Rev. 127 （2013）， American BarAssociation， HARD TO WATCH: HOWAG-GAG LAWS DEMONSTRATE THE NEED FOR FEDERAL MEAT AND POULTRY INDUSTRYWHISTLEBLOWER PROTECTIONS