摘要：单用途商业预付卡因其消费便捷性而得到迅速发展，但与此同时关门跑路、不正常兑付等市场乱象也愈演愈烈，问题的根源在于我国单用途商业预付卡立法规制的滞后性。2012年商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法》监管规则不完善，监管成效不理想，不免有景观式立法之嫌；2018年7月通过的《上海市单用途预付消费卡管理规定》与2019年5月1日起配套实施的《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》率先致力于解决现有预付卡的监管困境，建立了协同监管服务平台、风险警示制度等，为单用途预付卡风险的立法规制提供了地方样板，但仍面临监管难题，尚需进一步完善。
关键词:单用途预付卡；资金安全保障；协同监管服务平台
单用途商业预付卡，是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。
由于单用途预付卡支付的便捷性、高效性显著，市场发展速度快、发卡量巨大。据上海市单用途预付卡协会统计，上海市各类发卡企业有10万家，年预付卡消费额700亿元。但随之而来的是单用途预付卡市场存在的问题和隐患，如经营者圈钱跑路、发卡机构随意挪用资金、消费者权益受损等，预付卡投诉俨然成为消费者投诉的焦点问题。据统计，2018年上海市消保委累计受理消费者投诉207279件，其中预付卡投诉居第三位。2019年第一季度，预付卡消费投诉量快速增长，其中，文化娱乐体育投诉2251件，同比上升16.8%；教育培训投诉2104件，同比上升65.4%；美容美发投诉1273件，同比上升31.4%(见图1)。预付卡之所以呈现争议不断上升趋势，根源在于现有法律规定过于原则、执行力较弱、市场监管手段相对滞后。上海市单用途预付卡地方立法的出台并实施，在一定程度上推动了我国预付卡监管法制的完善。
一、《上海市单用途预付消费卡管理规定》及《实施办法》的立法亮点
上海市人大常委会制定的《上海市单用途预付消费卡管理规定》（2019年1月1日起施行）（以下简称“管理规定”）与上海市人民政府制定的《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》（2019年5月1日施行）（以下简称“实施办法”），标志着上海市在单用途预付卡监管方面率先开始地方性立法。相比商务部制定的《单用途商业预付卡管理办法》（2012年11月施行），《管理规定》和《实施办法》都作了一定程度的立法完善（见下图）。
通过上述比较分析，可以发现：
1、发卡主体范围进一步扩大
《上海市单用途预付消费卡管理规定》对于发卡主体的表述由《单用途商业预付卡管理办法》中“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行的”变成了“经营者发行的”， 即扩大了发卡主体的范围，发卡主体不再限制为企业法人，也不仅仅局限于零售业、住宿和餐饮业、居民服务业。配套出台的《实施办法》将发卡主体进一步细化规定为零售业、住宿和餐饮业、居民服务业、交通运输业、文化娱乐业、旅游业、体育业、教育业的企业法人、品牌特许经营体系内的个体工商户、其他个体工商户及其他类别发卡主体。此规定将之前引发众多预付卡消费投诉但得不到有效监管的行业纳入监管范围，预付卡市场中经营者主体数量庞大、类型复杂，《管理规定》和《实施办法》对发卡主体类型和范围的扩大化，将使更多的经营者纳入监管范畴，有利于维护消费者权益，规范单卡市场秩序。
2、监管主体得到进一步明确
《单用途商业预付卡管理办法》只是笼统的指出单用途卡监管主体是商务主管部门，但在生活中单用途卡适用行业范围广泛，往往需要文化、工商、税务等多个部门分工合作相互配合进行监管，仅仅依赖商务主管部门根本解决不了监管问题。《管理规定》第五条规定，“市商务部门负责组织实施本规定。商务、文化、体育、交通、旅游、教育等部门（以下统称单用途卡行业主管部门）按照市人民政府确定的职责分工，负责各自主管行业、领域内单用途卡经营活动的监督管理工作。市场监督管理、金融、税务、公安、文化综合执法等部门按照各自职责，共同做好单用途卡经营活动监督管理的相关工作”，对单用途卡所涉及的监管主体做了进一步的明确与细化，即市商委负责组织实施，文化、教体、金融、税务等部门负责各自领域内的监管工作。《实施办法》则建立了专门的执法队伍，将监管主体划分为行业主管部门和行政执法部门，并明确了市、区主管部门之权限。零售业、居民服务业的主管部门是商务部门，行政执法部门是市场监督管理部门，资金监控由金融部门负责，税务审计由税务部门负责，信用保障由征信部门负责，各部门形成合力，避免了“九龙治水”、权责交叉，有利于建立单用途预付卡监管体系的完善。
3、监管方式进一步完善
《单用途商业预付卡管理办法》中对发卡主体的准入方式采取备案制。也就是说，经营者发行单用途商业预付卡不需要经过资质审核，不设定具体的市场准入条件，仅需在发行单用途卡之日起30日内前往各级商务主管部门进行备案即可。然而在现实生活中，诸多的美发店、餐饮店、健身馆等虽实际发行了预付卡，但并不会主动备案，备案制形同虚设。以上海为例，发卡主体总数接近10万家，但实际备案的发卡企业只有不足400家，备案比例竟不足1%，发卡机构得不到应有的规范监管。《管理规定》首次建立协同监管服务平台，这也是此次上海地方立法的核心制度之一。协同监管服务平台的制度设计可以实现与经营者的联通，即经营者发卡业务处理系统与监管平台直接对接，监管者根据平台信息实现动态智能监管；与消费者的联通，使消费者通过平台查询经营者信息。协同监管平台已于2019年5月底试运行，市民登陆平台即可查询发卡企业的对接信息、卡内余额、警示名单，还能在线咨询举报。
同时，为了保障监管平台的切实运行，《管理规定》及《实施办法》都规定了包括企业法人和个体工商户在内的经营者，需要履行与协同监管服务平台进行对接的法律义务。经营者应通过法人一证通在线注册，通过信用比对、资料提交、账户确认后即可获得系统对接密钥。（《实施办法》第5条）。与平台对接后，经营者需要精准快速的上传单用途卡发行数量、预收资金金额等相关信息，监管部门将与平台对接的经营者信息及时公布，提供公众查询服务，使得预付卡监管始终处于动态监管之中，消费者通过信息披露也能获得发卡企业的资讯，切实保护自身权益。
4、预收资金管理方式进一步合理化
《单用途商业预付卡管理办法》对预收资金管理实行统一标准并要求经营者强制缴纳，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业的存管资金比例不得低于预收资金余额的20%、 30%和40%（第25、26条）。正是因为前述备案制的执行力较差，这种强制缴纳固定比例的存管资金的做法在实践中也未得到真正落实。相比之下，上海市《管理规定》舍弃了统一设定存管比例的做法，而是建立预收资金余额风险警示制度。即，预收资金超过规定的风险警示标准的应当披露并同时建立专用存款账户以确保资金安全，发卡经营者在银行等金融机构设立专用存管账户，专款专用。上述措施不仅有利于单用途预付卡预收资金的风险防控，也便于监管机构动态监管发卡经营者。《实施办法》将风险警示标准划分为一般风险警示标准和特别风险警示标准，一般风险警示标准为20万元，预收资金余额超过一般警示标准的应将预收资金余额的40%存入专用存款账户；特别风险警示标准为上一年度主营业务收入的20%，超过特别风险警示标准的应将全部预收资金余额存入专用存管账户（第11条）。还设立了履约担保制度，经营者预收资金余额超过风险警示标准后，通过履约保证保险冲抵存管资金，从而防范风险，加强预收资金管理。只有超过风险警示标准才实行专用存款账户管理，既可以防止因为放的太松而导致资金被挪用，侵害消费者权益的现象发生，又可以避免管的太死而影响经营者活力，从而实现了资金的有效利用。
5、奖惩方式进一步健全
《单用途商业预付卡管理办法》侧重于事后处罚，如责令改正、罚款等行政处罚，缺少信用管理制度，惩戒方式较为单一。而《管理规定》及《实施办法》建立了信用联动奖惩机制，做到事前信用核查，事中信用分类监管，事后联动奖惩。事前信用核查包括经营者的信息登记，核查是否为严重失信主体，账户确认，系统对接等，可在最大限度内过滤掉一批严重失信的经营主体。事中信用分类，是指归集发卡信息、经营信息、资金信息、投诉信息、行业监管信息等使用大数据模型进行评价，信用评价为三星以上的表示信用良好，信用评价结果为三星以下的表示信用不佳，显示黄灯向社会预警，同时监管部门对亮黄灯的经营者重点监管，从而便于消费者区分经营者的信用好坏而谨慎作出消费选择。事后联动奖惩，则指归集经营者的行政处罚信息、失信信息、单用途卡协会信用评价信息、消费者投诉与评价信息等，对经营者发送预警信息，对社会进行风险提示、风险警示，对逾期不改的经营者由行政执法部门进行查处，引导消费者拒绝购买信用不良经营者发行的单用途卡，或者单用途预付卡行业协会对其调整会员级别或取消会员资格，对不良经营者，政府也可采取财政支持受限，实施惩戒等措施，从而逐步让失信的经营主体被市场淘汰出局。
二、《上海市单用途预付消费卡管理规定》面临的监管难题
虽然上海市地方立法对于单用途预付消费卡的监管作了进一步完善，但仍面临以下监管难题：
（一）《管理规定》施行范围较窄，立法层级较低
我国目前并没有专门规制预付卡的法律，现有规定仅停留于规章层面。《单用途商业预付卡管理办法》是商务部制定的部门规章，其在其管辖范围内适用；《上海市单用途预付消费卡管理规定》是上海市人大常委会为适应上海市地方发展需要而制定的地方性法规，《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》是由上海市人民政府制定的地方政府规章，其效力仅限于本行政区域。对于上海市以外的区域所涉及的单用途卡管理事项，仍然只能适用《单用途商业预付卡管理办法》，《上海市单用途预付消费卡管理规定》的施行范围较窄，对于全国单用途卡市场监管鞭长莫及。此外，还有学者质疑《规定》的制定僭越了地方立法权限：其认为单用途卡的本质是属于民事法律关系所调整的合同关系，应该由法律和行政法规予以规制，而不属于地方立法的权限范畴，且很多规定缺乏上位法的依据。
（二）经营者与协同监管服务平台的对接困境
《管理规定》虽然建立了单用途卡协同监管服务平台，配套的《实施办法》也具体规定了经营者与平台进行对接的义务和具体方法步骤，但如何确保经营者接入平台并服从监管呢？即使企业接入了协同监管服务平台，如何确保经营者能够及时、真实、准确、完整的上传监管所需的单用途卡发行数量及预收资金等相关信息？自《管理规定》正式出台以来，上海市商务委就积极开展单用途卡的信息对接试点工作，提供免费发卡功能服务，根据企业实际需求，合理提供个性化服务。但是协同监管平台能否真的管用，还需时间检验。
（三）预收资金管理问题
《管理规定》建立单用途卡预收资金余额风险警示制度，但并没有具体规定风险警示标准是多少。而配套《实施办法》也是20万元的一般风险警示标准和上年度主营业务20%的特别风险警示标准。此统一标准是否合理？不同行业、不同领域其具体情形也不尽相同，建议应由各个行业部门尽快制订配套文件，进一步明确具体行业标准。
此外，如果对发卡经营者监管过于严格，则可能影响到企业的自主经营活力。预付卡消费方式现已被普遍接受，大规模的发卡活动要求经营者实时上报发卡信息，《实施办法》规定 “于每日24时前，通过业务处理系统传送前一日发行和兑付的单用途卡信息”，每日报送可能会增加企业特别是中小企业的运营成本。资金雄厚信用良好的大企业与轻资产经营的个体经营者的经营风险存在较大差异，如何针对不同主体的发卡行为实施差别监管，以实现一方面保护企业经营积极性，另一方面又能降低监管成本、提高监管效率，值得我们进一步思考。
三、 单用途商业预付卡法律规制的完善路径
（一）完善立法框架
美国为维护金融市场秩序，在2009年至2011年期间制定或修订了《爱国者法案》、《信用卡法》、《银行保密法》、《电子资金转账法》、《E条例》等一系列法律法规规章，通过联邦立法和州立法共同规制预付卡活动，其中联邦立法主要规定预付卡的性质、发行、支付结算交易等内容；各州立法针对其具体情况规范非银行业的资金安全以及预付卡的发卡者因发行行为造成损失的补偿等，形成了较完善的立法框架。如前所述，我国现阶段单用途预付卡立法规制较为滞后，全国范围内预付卡规定仅限于部门规章。鉴于此，未来宜制定单用途预付卡管理方面的行政法规，并对预存资金余额和资金安全方面授权有关部门制定配套规定，实现中央与地方两级立法联动机制。
（二） 强化协同监管服务平台实际运营效果
要让协同监管服务平台切实运行起来，首先要明确平台的功能定位，即协同监管服务平台兼具监管与服务职能，平台通过更多的信息共享、政府服务、社会福利，进一步鼓励、引导发卡企业接入平台。预付卡发卡机构跑路问题产生的根源之一即经营者和消费者之间信息不对称，发卡机构接入平台后的相关信息，经平台审核后实时发布，动态的信息披露便于社会公众对发卡机构的监督，实现“用脚投票”。对于主动接入协同监管服务平台的经营者，监管当局和行业协会可以给予一定的奖励，如定期评选 “优质服务放心企业”。对于不愿意接入平台或接入平台但上传信息不实的企业，监管当局可以还可以实施信誉惩戒，列入黑名单并予以公示，引导消费者拒绝购买进入黑名单的发卡企业的服务或商品。
此外，应积极发挥行业协会在处理单用途预付卡消费纠纷时的引导、调解作用，承担辅助监管、信息提供及查询职能，并根据具体情况实施内部奖惩机制。
结语
法律的生命力在于执行，《上海市单用途预付消费卡管理规定》与《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》为探索如何平衡金融服务创新与市场秩序安全迈出了跨越性的关键一步。其中，切实解决协同监管服务平台的可操作性以及预付资金的安全保障是防范化解金融风险、整治预付卡市场乱象的重中之重。单用途预付卡市场的有效监管，需要中央、地方形成合力，共同完善预付卡的立法、执法、司法、守法体制，并以上海市为起点，在全国范围内构建市场自治、政府监管、社会监督、行业自律的联动模式和监管长效机制。
1上海市单卡协会网站：http://www.shcard.org
2上海市消保委网站：http://www.315.sh.cn
3张钦亚，孔祥宪：《破解单用途预付卡市场监管难题的立法建议》，上海人大月刊2018年第4期。
4上海市单卡协会网站：http://www.shcard.org
5 詹顺婉：《从0到1预付卡立法如何实现对症下药》，上海人大月刊2018年第4期。
6 Philip Keitel.Federal Regulation of the Prepaid Card Industry: Costs Benefits and Changing Industry Dynamics，Federal reserve Bank Of Philadelphia, conference summary April,2010.
关键词:单用途预付卡；资金安全保障；协同监管服务平台
单用途商业预付卡，是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。
由于单用途预付卡支付的便捷性、高效性显著，市场发展速度快、发卡量巨大。据上海市单用途预付卡协会统计，上海市各类发卡企业有10万家，年预付卡消费额700亿元。但随之而来的是单用途预付卡市场存在的问题和隐患，如经营者圈钱跑路、发卡机构随意挪用资金、消费者权益受损等，预付卡投诉俨然成为消费者投诉的焦点问题。据统计，2018年上海市消保委累计受理消费者投诉207279件，其中预付卡投诉居第三位。2019年第一季度，预付卡消费投诉量快速增长，其中，文化娱乐体育投诉2251件，同比上升16.8%；教育培训投诉2104件，同比上升65.4%；美容美发投诉1273件，同比上升31.4%(见图1)。预付卡之所以呈现争议不断上升趋势，根源在于现有法律规定过于原则、执行力较弱、市场监管手段相对滞后。上海市单用途预付卡地方立法的出台并实施，在一定程度上推动了我国预付卡监管法制的完善。
一、《上海市单用途预付消费卡管理规定》及《实施办法》的立法亮点
上海市人大常委会制定的《上海市单用途预付消费卡管理规定》（2019年1月1日起施行）（以下简称“管理规定”）与上海市人民政府制定的《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》（2019年5月1日施行）（以下简称“实施办法”），标志着上海市在单用途预付卡监管方面率先开始地方性立法。相比商务部制定的《单用途商业预付卡管理办法》（2012年11月施行），《管理规定》和《实施办法》都作了一定程度的立法完善（见下图）。
通过上述比较分析，可以发现：
1、发卡主体范围进一步扩大
《上海市单用途预付消费卡管理规定》对于发卡主体的表述由《单用途商业预付卡管理办法》中“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行的”变成了“经营者发行的”， 即扩大了发卡主体的范围，发卡主体不再限制为企业法人，也不仅仅局限于零售业、住宿和餐饮业、居民服务业。配套出台的《实施办法》将发卡主体进一步细化规定为零售业、住宿和餐饮业、居民服务业、交通运输业、文化娱乐业、旅游业、体育业、教育业的企业法人、品牌特许经营体系内的个体工商户、其他个体工商户及其他类别发卡主体。此规定将之前引发众多预付卡消费投诉但得不到有效监管的行业纳入监管范围，预付卡市场中经营者主体数量庞大、类型复杂，《管理规定》和《实施办法》对发卡主体类型和范围的扩大化，将使更多的经营者纳入监管范畴，有利于维护消费者权益，规范单卡市场秩序。
2、监管主体得到进一步明确
《单用途商业预付卡管理办法》只是笼统的指出单用途卡监管主体是商务主管部门，但在生活中单用途卡适用行业范围广泛，往往需要文化、工商、税务等多个部门分工合作相互配合进行监管，仅仅依赖商务主管部门根本解决不了监管问题。《管理规定》第五条规定，“市商务部门负责组织实施本规定。商务、文化、体育、交通、旅游、教育等部门（以下统称单用途卡行业主管部门）按照市人民政府确定的职责分工，负责各自主管行业、领域内单用途卡经营活动的监督管理工作。市场监督管理、金融、税务、公安、文化综合执法等部门按照各自职责，共同做好单用途卡经营活动监督管理的相关工作”，对单用途卡所涉及的监管主体做了进一步的明确与细化，即市商委负责组织实施，文化、教体、金融、税务等部门负责各自领域内的监管工作。《实施办法》则建立了专门的执法队伍，将监管主体划分为行业主管部门和行政执法部门，并明确了市、区主管部门之权限。零售业、居民服务业的主管部门是商务部门，行政执法部门是市场监督管理部门，资金监控由金融部门负责，税务审计由税务部门负责，信用保障由征信部门负责，各部门形成合力，避免了“九龙治水”、权责交叉，有利于建立单用途预付卡监管体系的完善。
3、监管方式进一步完善
《单用途商业预付卡管理办法》中对发卡主体的准入方式采取备案制。也就是说，经营者发行单用途商业预付卡不需要经过资质审核，不设定具体的市场准入条件，仅需在发行单用途卡之日起30日内前往各级商务主管部门进行备案即可。然而在现实生活中，诸多的美发店、餐饮店、健身馆等虽实际发行了预付卡，但并不会主动备案，备案制形同虚设。以上海为例，发卡主体总数接近10万家，但实际备案的发卡企业只有不足400家，备案比例竟不足1%，发卡机构得不到应有的规范监管。《管理规定》首次建立协同监管服务平台，这也是此次上海地方立法的核心制度之一。协同监管服务平台的制度设计可以实现与经营者的联通，即经营者发卡业务处理系统与监管平台直接对接，监管者根据平台信息实现动态智能监管；与消费者的联通，使消费者通过平台查询经营者信息。协同监管平台已于2019年5月底试运行，市民登陆平台即可查询发卡企业的对接信息、卡内余额、警示名单，还能在线咨询举报。
同时，为了保障监管平台的切实运行，《管理规定》及《实施办法》都规定了包括企业法人和个体工商户在内的经营者，需要履行与协同监管服务平台进行对接的法律义务。经营者应通过法人一证通在线注册，通过信用比对、资料提交、账户确认后即可获得系统对接密钥。（《实施办法》第5条）。与平台对接后，经营者需要精准快速的上传单用途卡发行数量、预收资金金额等相关信息，监管部门将与平台对接的经营者信息及时公布，提供公众查询服务，使得预付卡监管始终处于动态监管之中，消费者通过信息披露也能获得发卡企业的资讯，切实保护自身权益。
4、预收资金管理方式进一步合理化
《单用途商业预付卡管理办法》对预收资金管理实行统一标准并要求经营者强制缴纳，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业的存管资金比例不得低于预收资金余额的20%、 30%和40%（第25、26条）。正是因为前述备案制的执行力较差，这种强制缴纳固定比例的存管资金的做法在实践中也未得到真正落实。相比之下，上海市《管理规定》舍弃了统一设定存管比例的做法，而是建立预收资金余额风险警示制度。即，预收资金超过规定的风险警示标准的应当披露并同时建立专用存款账户以确保资金安全，发卡经营者在银行等金融机构设立专用存管账户，专款专用。上述措施不仅有利于单用途预付卡预收资金的风险防控，也便于监管机构动态监管发卡经营者。《实施办法》将风险警示标准划分为一般风险警示标准和特别风险警示标准，一般风险警示标准为20万元，预收资金余额超过一般警示标准的应将预收资金余额的40%存入专用存款账户；特别风险警示标准为上一年度主营业务收入的20%，超过特别风险警示标准的应将全部预收资金余额存入专用存管账户（第11条）。还设立了履约担保制度，经营者预收资金余额超过风险警示标准后，通过履约保证保险冲抵存管资金，从而防范风险，加强预收资金管理。只有超过风险警示标准才实行专用存款账户管理，既可以防止因为放的太松而导致资金被挪用，侵害消费者权益的现象发生，又可以避免管的太死而影响经营者活力，从而实现了资金的有效利用。
5、奖惩方式进一步健全
《单用途商业预付卡管理办法》侧重于事后处罚，如责令改正、罚款等行政处罚，缺少信用管理制度，惩戒方式较为单一。而《管理规定》及《实施办法》建立了信用联动奖惩机制，做到事前信用核查，事中信用分类监管，事后联动奖惩。事前信用核查包括经营者的信息登记，核查是否为严重失信主体，账户确认，系统对接等，可在最大限度内过滤掉一批严重失信的经营主体。事中信用分类，是指归集发卡信息、经营信息、资金信息、投诉信息、行业监管信息等使用大数据模型进行评价，信用评价为三星以上的表示信用良好，信用评价结果为三星以下的表示信用不佳，显示黄灯向社会预警，同时监管部门对亮黄灯的经营者重点监管，从而便于消费者区分经营者的信用好坏而谨慎作出消费选择。事后联动奖惩，则指归集经营者的行政处罚信息、失信信息、单用途卡协会信用评价信息、消费者投诉与评价信息等，对经营者发送预警信息，对社会进行风险提示、风险警示，对逾期不改的经营者由行政执法部门进行查处，引导消费者拒绝购买信用不良经营者发行的单用途卡，或者单用途预付卡行业协会对其调整会员级别或取消会员资格，对不良经营者，政府也可采取财政支持受限，实施惩戒等措施，从而逐步让失信的经营主体被市场淘汰出局。
二、《上海市单用途预付消费卡管理规定》面临的监管难题
虽然上海市地方立法对于单用途预付消费卡的监管作了进一步完善，但仍面临以下监管难题：
（一）《管理规定》施行范围较窄，立法层级较低
我国目前并没有专门规制预付卡的法律，现有规定仅停留于规章层面。《单用途商业预付卡管理办法》是商务部制定的部门规章，其在其管辖范围内适用；《上海市单用途预付消费卡管理规定》是上海市人大常委会为适应上海市地方发展需要而制定的地方性法规，《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》是由上海市人民政府制定的地方政府规章，其效力仅限于本行政区域。对于上海市以外的区域所涉及的单用途卡管理事项，仍然只能适用《单用途商业预付卡管理办法》，《上海市单用途预付消费卡管理规定》的施行范围较窄，对于全国单用途卡市场监管鞭长莫及。此外，还有学者质疑《规定》的制定僭越了地方立法权限：其认为单用途卡的本质是属于民事法律关系所调整的合同关系，应该由法律和行政法规予以规制，而不属于地方立法的权限范畴，且很多规定缺乏上位法的依据。
（二）经营者与协同监管服务平台的对接困境
《管理规定》虽然建立了单用途卡协同监管服务平台，配套的《实施办法》也具体规定了经营者与平台进行对接的义务和具体方法步骤，但如何确保经营者接入平台并服从监管呢？即使企业接入了协同监管服务平台，如何确保经营者能够及时、真实、准确、完整的上传监管所需的单用途卡发行数量及预收资金等相关信息？自《管理规定》正式出台以来，上海市商务委就积极开展单用途卡的信息对接试点工作，提供免费发卡功能服务，根据企业实际需求，合理提供个性化服务。但是协同监管平台能否真的管用，还需时间检验。
（三）预收资金管理问题
《管理规定》建立单用途卡预收资金余额风险警示制度，但并没有具体规定风险警示标准是多少。而配套《实施办法》也是20万元的一般风险警示标准和上年度主营业务20%的特别风险警示标准。此统一标准是否合理？不同行业、不同领域其具体情形也不尽相同，建议应由各个行业部门尽快制订配套文件，进一步明确具体行业标准。
此外，如果对发卡经营者监管过于严格，则可能影响到企业的自主经营活力。预付卡消费方式现已被普遍接受，大规模的发卡活动要求经营者实时上报发卡信息，《实施办法》规定 “于每日24时前，通过业务处理系统传送前一日发行和兑付的单用途卡信息”，每日报送可能会增加企业特别是中小企业的运营成本。资金雄厚信用良好的大企业与轻资产经营的个体经营者的经营风险存在较大差异，如何针对不同主体的发卡行为实施差别监管，以实现一方面保护企业经营积极性，另一方面又能降低监管成本、提高监管效率，值得我们进一步思考。
三、 单用途商业预付卡法律规制的完善路径
（一）完善立法框架
美国为维护金融市场秩序，在2009年至2011年期间制定或修订了《爱国者法案》、《信用卡法》、《银行保密法》、《电子资金转账法》、《E条例》等一系列法律法规规章，通过联邦立法和州立法共同规制预付卡活动，其中联邦立法主要规定预付卡的性质、发行、支付结算交易等内容；各州立法针对其具体情况规范非银行业的资金安全以及预付卡的发卡者因发行行为造成损失的补偿等，形成了较完善的立法框架。如前所述，我国现阶段单用途预付卡立法规制较为滞后，全国范围内预付卡规定仅限于部门规章。鉴于此，未来宜制定单用途预付卡管理方面的行政法规，并对预存资金余额和资金安全方面授权有关部门制定配套规定，实现中央与地方两级立法联动机制。
（二） 强化协同监管服务平台实际运营效果
要让协同监管服务平台切实运行起来，首先要明确平台的功能定位，即协同监管服务平台兼具监管与服务职能，平台通过更多的信息共享、政府服务、社会福利，进一步鼓励、引导发卡企业接入平台。预付卡发卡机构跑路问题产生的根源之一即经营者和消费者之间信息不对称，发卡机构接入平台后的相关信息，经平台审核后实时发布，动态的信息披露便于社会公众对发卡机构的监督，实现“用脚投票”。对于主动接入协同监管服务平台的经营者，监管当局和行业协会可以给予一定的奖励，如定期评选 “优质服务放心企业”。对于不愿意接入平台或接入平台但上传信息不实的企业，监管当局可以还可以实施信誉惩戒，列入黑名单并予以公示，引导消费者拒绝购买进入黑名单的发卡企业的服务或商品。
此外，应积极发挥行业协会在处理单用途预付卡消费纠纷时的引导、调解作用，承担辅助监管、信息提供及查询职能，并根据具体情况实施内部奖惩机制。
结语
法律的生命力在于执行，《上海市单用途预付消费卡管理规定》与《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》为探索如何平衡金融服务创新与市场秩序安全迈出了跨越性的关键一步。其中，切实解决协同监管服务平台的可操作性以及预付资金的安全保障是防范化解金融风险、整治预付卡市场乱象的重中之重。单用途预付卡市场的有效监管，需要中央、地方形成合力，共同完善预付卡的立法、执法、司法、守法体制，并以上海市为起点，在全国范围内构建市场自治、政府监管、社会监督、行业自律的联动模式和监管长效机制。
1上海市单卡协会网站：http://www.shcard.org
2上海市消保委网站：http://www.315.sh.cn
3张钦亚，孔祥宪：《破解单用途预付卡市场监管难题的立法建议》，上海人大月刊2018年第4期。
4上海市单卡协会网站：http://www.shcard.org
5 詹顺婉：《从0到1预付卡立法如何实现对症下药》，上海人大月刊2018年第4期。
6 Philip Keitel.Federal Regulation of the Prepaid Card Industry: Costs Benefits and Changing Industry Dynamics，Federal reserve Bank Of Philadelphia, conference summary April,2010.