《抽水蓄能电站开发建设管理暂行办法》要点解读

前 言
2025年2月7日，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《抽水蓄能电站开发建设管理暂行办法》（以下简称《办法》），这标志着我国抽水蓄能电站开发建设管理迈入了规范化、系统化的新阶段，为加快新型能源体系建设和构建新型电力系统提供了坚实的制度保障。根据国家《“十四五”现代能源体系规划》及《抽水蓄能中长期发展规划》，力争2025 年抽水蓄能装机容量达到6200 万千瓦以上、在建装机容量达到6000万千瓦左右。到2035年，抽水蓄能电站投产总规模达到3亿千瓦。截至2024年底，全国抽水蓄能投产装机规模已超过5800万千瓦，成为电力保供和低碳转型不可或缺的重要力量。《办法》作为我国抽水蓄能电站开发建设管理顶层制度，旨在进一步梳理明确抽水蓄能电站开发建设管理要求，推动行业持续稳定健康发展。
笔者团队为多个抽水蓄能电站的建设及收购提供法律服务，结合相关经验，对《办法》的亮点及要点简要解读如下。
一、明确项目分类及开发方向
《办法》明确抽水蓄能项目一般分为服务电力系统、服务特定电源等两类。其中，服务电力系统项目是定位于服务相关省级或区域电网的项目，根据电力系统安全稳定运行和调节需要规划建设。截至目前，我国在运、在建抽水蓄能项目主要是服务电力系统项目。
服务特定电源项目是定位于服务主要流域水风光一体化基地、大型风电光伏基地等特定电源主体的项目，根据特定电源开发需要规划建设。根据国家发改委《“十四五”可再生能源发展规划》，“十四五”期间重点推进川滇黔桂水风光综合基地（金沙江上游川藏段四川侧和川滇段、金沙江中下游、大渡河、雅砻江、乌江、红水河）和藏东南水风光综合基地（金沙江上游川藏段西藏侧、雅鲁藏布江下游等水风光基地综合开发）等水风光基地综合开发。目前，我国在雅砻江、金沙江上游等主要流域，规划的水风光一体化项目正在加紧建设，如雅砻江流域水风光一体化基地，目前在建全球海拔最高的大型抽水蓄能电站——道孚抽水蓄能电站、全球最大的混蓄“充电宝”——两河口混合式抽水蓄能电站。除此之外，我国大渡河流域、黄河流域、长江流域等主要流域的水风光一体化建设也在加速推进。《办法》的出台，为下一步抽水蓄能电站的开发趋势指明了方向，对于水风光、沙戈荒等新能源基地开发及配套建设，建设抽水蓄能电站以服务特定电源项目将扮演重要角色。
同时，《办法》还提出，对于已建水电站、各类水库，以及利用矿井（坑）建设抽水蓄能等站点资源，应科学研究论证，具备相关条件后可纳入省级站点资源库。这有利于合理利用资源、缩短建设周期、控制投资，对于符合前述资源条件的，具有开发优势。
二、明确了开发权获取方式及优势主体
《办法》出台前，国家层面未有规定明确抽水蓄能电站的开发权获取方式，每省规定各有不同。现《办法》第十六条1明确了以招标等竞争性方式优选项目投资主体，并明确省级能源主管部门为组织部门。我们注意到，原《办法（征求意见稿）》第十九条规定：“省级能源主管部门指导项目所在地政府相关部门，以市场化方式确定项目投资主体。”即相较于《办法（征求意见稿）》，《办法》将确定项目投资主体的主管部门从《办法（征求意见稿）》的“项目所在地政府相关部门”收至“省级能源主管部门”，表明对抽水蓄能项目的开发权获取采取省级统筹的较为严格的管理。
同时，《办法（征求意见稿）》及《办法》均规定不得将强制配套产业、投资落地等作为选定投资主体开发建设的前置条件，而早在2023年国家能源局综合司关于印发《开展新能源及抽水蓄能开发领域不当市场干预行为专项整治工作方案》的通知（国能综通新能〔2023〕106号）就有类似规定。但实践中，仍存在地方政府违反该规定的情形。《办法》将抽水蓄能项目开发权的组织部门收至省级能源主管部门，一定程度上有利于避免此种情况。
另外，由于特定电源项目业主在电源项目与抽水蓄能项目之间的项目协调、时序开发、前期工作、造价控制等方面具有一定优势，《办法》第十八条2明确了支持特定电源开发主体作为配套的服务特定电源项目的投资主体。笔者认为，该规定赋予了特定电源项目业主同等条件下的优先权，省级能源主管部门在优选配套项目投资主体时，特定电源开发主体更易获得开发权。
三、关于《办法》出台前已签署协议的效力
《办法》的出台明确了抽水蓄能项目开发权获取方式及确定主体，需讨论的是，《办法》出台前，开发主体与县、市（州）地方政府已经签署抽水蓄能项目开发权协议的，协议是否有效，能否继续履行。
笔者认为，《办法》第三十五条规定：“本办法自公布之日起施行，有效期5年。”根据“法不溯及既往”的基本原则，《办法》出台前已经签署的开发权协议的效力不应受《办法》的影响。已签署的协议是否有效，应根据《民法典》关于合同效力的规定执行。若一方以签订主体为地方政府而否定协议效力的，笔者认为不应一概而论，首先需结合《办法》出台前当地政府是否有规定，是否明确了抽水蓄能项目的授予主体，若符合当地政府规定，笔者认为不应仅以此否定协议效力。若当地政府并未规定授予主体，笔者倾向认为，当地政府具备签署所在地抽水蓄能项目的开发权协议的主体资格。除签署协议的主体资格之外，协议的其余内容应结合《民法典》的规定，是否违反法律、行政法规的效力性、强制性规定综合判断。
但需注意的是，如果已与县、市（州）签署了开发权协议，但因各种原因还未开展实质开发工作（比如尚未开展预可研）或尚未取得核准文件，不排除地方政府会以《办法》作为情势变更的理由，要求解除已签署的开发权协议，重新按照《办法》的规定由省级能源主管部门统筹组织开发主体的选定工作。
四、进一步明确抽水蓄能项目核准要求及合规建议
抽水蓄能项目与水电项目一致，采取核准管理。《办法》进一步明确：一是项目核准前应开展投资咨询评估，重点评估项目建设必要性、技术经济可行性、生态环境影响等，从严控制成本和造价。二是项目核准时应征求省级价格主管部门意见。三是项目核准后，如果主要核准事项发生变化的，项目单位应及时以书面形式向核准机关提出核准变更申请。对于服务电力系统项目，应严格控制工程投资增加，在征求省级价格主管部门意见后，履行核准变更程序。据此，抽水蓄能项目的核准应注意以下合规点：
1、从严控制造价成本
与常规水电项目不同，抽水蓄能电站采取两部制电价政策，即以竞争性方式形成电量电价，以及经发改部门在成本调查基础上按经营期定价法核定的容量电价，容量电费由电网企业支付，纳入省级电网输配电价回收。因此，抽水蓄能电站在核准前、中、后程序中，均需从严控制造价成本并征求省级价格主管部门的意见，否则，可能对容量电价的核定形成障碍，对项目的收益产生实质影响。
2、取得法定部门核准
根据《政府核准的投资项目目录》，抽水蓄能电站由省级政府核准。《办法》第二十一条进一步规定不得以委托、授权等方式将项目核准权限交由下级机关核准，即对核准机关采取了严格的限制。因此，抽水蓄能电站开发应取得省级发改部门的核准文件，省级发改部门不得向下进行授权，否则不具备法律效力。
3、依法履行变更申请
在项目核准后，不排除因勘察设计深化或其他原因需对核准事项进行变更，《办法》第二十二条明确规定，项目核准后，服务对象、服务范围、装机容量等主要核准事项发生变化的，项目单位应及时以书面形式向核准机关提出核准变更申请。实践中，存在开发主体忽视对核准事项进行变更申请的情况，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十八条3，可能导致被认定为未按照核准事项进行建设，被责令停止建设及罚款的严重后果。同时，根据生态环境部（原环境保护部）2015年发布的《水电等九个行业建设项目重大变动清单（试行）》，抽水蓄能电站因性质、规模、地点、生产工艺、环境保护措施发生变化，应当重新报批环境影响评价文件。
4、关注收并购条件
抽水蓄能项目的核准文件一般明确记载项目开发主体，《办法》并未禁止对项目开发主体的股权进行变更，但需注意的是，部分项目的核准文件可能还记载了开发主体的股东信息及股权比例，此种情况下若拟开展收并购抽水蓄能项目工作，我们建议向核准机关进行确认是否办理核准变更手续，避免发生导致被认定为未按照核准事项进行建设的风险。同时，能否进行股权变更还需要查看已签署的项目开发权协议，是否存在禁止性或限制性约定。
五、进一步规范抽水蓄能建设和运行管理及合规建议
《办法》进一步明确项目单位是抽水蓄能建设、运行、管理的责任主体，负责履行好抽水蓄能项目全过程质量、安全和生态环保的建设管理责任。因此，抽水蓄能项目的建设和运行需注意以下合规点：
1、高度重视生态环保
抽水蓄能项目需要充分考虑区域的资源环境承载能力，依法开展环境影响评价、水土保持论证并取得相应批复，并在建设过程中严格履行批复要求，做到环境保护“三同时”，确保项目规划、核准、建设和运行全过程都符合生态环保的要求，避免出现环境行政处罚或民事环境诉讼的风险。
2、依法开展征地移民
虽与传统水电项目相比，抽水蓄能电站建设征地移民工作具有范围集中、移民规模小、补偿费用较少等特点，但征地移民工作事关稳定。2023年11月，国家能源局发布《抽水蓄能电站建设征地移民安置规划设计规范》，即抽水蓄能电站需依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定及前述行业规范依法开展征地移民，严格履行相关程序，合法取得土地，避免违规风险。
3、严格履行建设合同控制造价成本
目前，部分抽水蓄能项目采取工程总承包（EPC）固定总价模式，由于抽水蓄能电站的容量电价由发改部门核定，因此项目单位需严格履行建设合同，控制造价成本，避免建设成本不被主管部门认可无法纳入容量电价成本导致对项目收益产生负面影响。另外需要注意的是，如果地方政府向开发主体提出道路桥梁等捐建诉求，该等建设成本即使计入了企业会计报表上的建设成本，但仍可能因不符合《抽水蓄能容量电价核定办法》及《政府制定价格成本监审办法》等规定无法纳入容量电价成本，影响项目收益率。
4、安全建设及运行
抽水蓄能项目需参照常规水电管理要求，做好项目竣工验收和办理大坝备案注册。在运行管理过程中，需根据发电机组运行维护的规定及技术规范以及《水库大坝安全管理条例》等规定开展安全管理，避免出现安全事故。
注 释
1.第十六条省级能源主管部门统筹组织以招标等竞争性方式优选项目投资主体，不得将强制配套产业、投资落地等作为选定投资主体开发建设的前置条件。投资主体应按照时序要求积极推进项目各项工作，对于投资主体退出的项目，省级能源主管部门应统筹组织优选投资主体。
2.第十八条省级能源主管部门根据国家能源局印发的主要流域水风光一体化基地等规划或批复的大型风电光伏基地等方案，组织相关服务特定电源项目实施。对于其他服务特定电源项目，省级能源主管部门可结合地方实际，在科学论证基础上研究提出专项实施方案，明确项目建设时序和成本分摊机制，报国家能源局组织研究后确定实施。支持特定电源开发主体作为配套的服务特定电源项目投资主体。
3.第十八条实行核准管理的项目，企业未依照本条例规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。