——以283份公司设立登记案件裁判文书为样本
引言
近年来，随着“放管服”改革工作的大力推进，我国营商环境明显改善。在市场监管领域，国家采取降低市场准入门槛、简化工商行政登记业务办理流程等措施有效地降低了市场交易的制度成本。但与此同时，一些新问题也不断涌现。以公司设立行政登记为例，冒用他人身份骗取公司设立登记所引发的行政争议呈高发态势。当前，在司法实践中，此类案件的审理还存在诸多争议性问题，未形成统一的裁判思路。故本文以全国283份有关诉请撤销公司设立冒名登记行政案件（以下简称公司设立冒名登记案件）裁判文书为分析样本，汇总、梳理类案的审理情况，反思存在于司法裁判中的分歧性问题，并提出有效化解此类行政争议的司法审查路径。
一、透视：背景阐释及现状分析
当前，越来越多的公民以其对公司设立不知情、登记申请材料中其签名系由他人假冒、登记申请非其真实意思等理由诉请法院撤销公司登记机关作出的公司设立登记行为，该社会现状表明：现今，非法使用他人身份证件骗取公司设立登记的行为十分猖獗。为坚决打击此类违法行为，切实保障公民个人合法权益，有效规范宏观市场运行秩序，我们在处理相关行政争议时，必须要立足于滋生冒名骗取公司设立登记行为的特定社会背景和人民法院司法裁判的现状，以确保案件裁判起到良好的法律效果和社会效果。
（一）背景阐释
2003年《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）出台之前，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》等法律法规均未对公司设立登记的行政审查方式作出明确规定，各界对此一直存在不同的认识。例如，2001年3月15日原国家工商总局下发的《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》仅要求登记主管机关审查申请材料是否齐备以及是否符合法律法规的规定，而该局于同年10月16日下发的《关于加强企业登记审查工作的通知》则要求登记主管机关除审查前述内容外，还应对企业章程等材料是否符合法律法规的规定、投资人是否符合规定条件等内容负责。2004年7月1日正式施行的《行政许可法》将企业设立等需要确定主体资格的事项纳入行政许可范围内。该法第三十四条第一款规定了登记主管机关审查的对象为申请人提交的申请材料；第三十四条第二款规定了登记主管机关核实申请材料实质内容的条件和程序；第五十六条则规定了登记主管机关当场予以登记的条件为申请人提交的材料齐全、符合法定形式。据此，法律要求登记主管机关对公司设立登记采取形式审查为主，实质审查为辅的审查方式。
党的十八大召开以来，中央对深化行政体制改革和转变政府职能提出了明确要求。2013年3月召开的第十二届全国人大一次会议通过了国务院机构改革和职能转变方案的决定。为落实会议精神，第十二届全国人大常委员会第六次会议采纳国务院建议，通过第三次《公司法》修正案，以立法的形式对以注册资本登记为核心的公司登记制度进行改革，着力降低公司设立门槛，减少政府对市场主体自治事项的干预。之后，2014年2月7日国务院制定的《注册资本登记制度改革方案》明确提出工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。2015年5月12日国务院召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议首次提出了“放管服”改革的概念。之后，各级市场监管部门积极响应改革的号召，不断简化公司登记手续，全力优化营商环境，进一步激发了市场活力。以上海市为例，2015年前，原工商行政管理部门在办理公司设立登记时采用面签的方式，要求所有股东、投资人本人到场，以保证登记的正确性。2015年后，公司设立登记不再作此要求，相关主体可以通过书面委托的形式，由受托人将签有委托人姓名的申请材料及委托人身份证原件递交公司登记机关审核，只要申请材料齐全且符合法定形式，即可准予办理。
与此同时，由于与“放管服”改革相配套的信息公开、信息共享、信用惩戒等机制尚在建立和完善之中，一些不法分子趁机大肆冒用他人身份骗取公司设立登记，严重侵害了公民个人的合法权益，造成了极大的社会负面影响，亟需各方出台方案予以规制。
（二）现状分析
1.案件基本情况
笔者通过中国裁判文书网，以“公司”、“设立登记”、“冒用”、“身份证”、“撤销”为检索条件，剔除同一案件因不同审级形成的多个文书后，在行政登记领域检索到2015 -2020年上半年，共计283份（一审179份、二审101份、再审3份）生效文书。
从案件数来看，2015-2020年上半年此类冒名登记行政案件数量呈快速增长趋势。（图1）
（图1）2015-2020年公司设立冒名登记案件数量增长情况
从行政区划来看，该类案件遍布11个省、自治区、直辖市，其中江苏省87件、浙江省40件、上海市36件、北京市28件、辽宁省27件、河南省21件、江西省19件、重庆市15件、天津市5件、湖南省3件、宁夏回族自治区2件。（图2）
（图2）283件公司设立冒名登记案件地域分布情况
2.案件事实情况
该类案件有以下特点：
（1）“受害人”身份证件被擅用的情形不尽相同。其中，身份证遗失或被盗的有65%，身份证被熟人擅自取用的有23%，身份证出借他人后被挪用的有12%。
（2）“受害人”在登记设立的公司中身份情况复杂。“受害人”多被登记为公司的股东、法定代表人、执行董事、监事等法律主体，有的人甚至兼具多重身份。
（3）“受害人”发现冒用行为的时间往往较晚。这些人往往一开始并不知晓自己身份被冒用，而是在公司涉诉后被法院传唤、被法院限制高消费、被税务局催缴税款或市场监管局催送企业年报后，才发现自己已被登记为某公司的成员。
（4）登记设立的公司多处于异常状态。除少数公司仍在正常经营外，大多数公司已处于异常经营、吊销等状态，无法在注册地址找寻公司及内部工作人员的下落，亦无法与公司股东或申请公司设立登记的经办人取得联系。（表1）
案件事实 | 不同情形 | 案件数 | 占比 |
身份证情况 | 遗失或被盗 | 184 | 65% |
被熟人擅自取用 | 64 | 23% | |
出借他人后被挪用 | 35 | 12% | |
被冒名身份 | 股东 | 87 | 30% |
股东兼法定代表人 | 96 | 34% | |
股东兼执行董事 | 81 | 29% | |
股东兼监事 | 19 | 7% | |
知晓冒名时间 | 被法院限制高消费 | 206 | 73% |
公司涉诉后被法院传唤 | 74 | 26% | |
被税务局催缴税款或市监局催送企业年报 | 3 | 1% | |
案涉公司现状 | 吊销未注销 | 115 | 41% |
列入异常经营名录 | 129 | 46% | |
正常经营 | 39 | 13% |
（表1）283件公司设立冒名登记案件事实情况
3.案件追加第三人情况
283件公司设立冒名登记案件中，74件未追加任何人员作为第三人参诉，182件追加公司作为第三人参诉，27件追加公司其他股东等相关主体作为第三人参诉。（图3）
（图3）283件公司设立冒名登记案件追加第三人情况
4.案件裁判情况
从裁判结果来看，179件一审即生效的案件中，18件裁定准许原告撤回起诉，3件裁定驳回原告起诉，53件判决驳回原告诉讼请求，71件判决撤销公司设立登记行为，34件判决撤销公司设立登记中有关原告部分的登记事项。（图4）
（图4）179件一审公司设立冒名登记案件裁判方式统计图
二、检视：法律适用争议问题
（一）是否必须追加第三人
在审理公司设立冒名登记案件时，法院是否应当追加案涉公司和公司股东等其他相关主体作为第三人参加诉讼，并无法律明文规定，实践中存在不同观点。
1.只有案涉公司为必须追加的第三人
案涉公司作为行政相对人，与被诉公司设立登记行为有利害关系。虽然实践中存在案涉公司经营异常、公司负责人员难以有效联系、法院难以判断出庭应诉的人员能否代表公司等问题，但是这些问题均不应成为其作为第三人参加诉讼的障碍。至于公司股东等其他相关主体，则既同被诉公司设立登记行为无利害关系，又与案件的处理结果无直接利害关系，故非必须追加的第三人，法院可视办案需要决定是否予以追加。
2.相关主体均非必须追加的第三人
法律仅保护合法利益，此类案件，法院审查的结果不外乎两种：（1）不存在冒用他人身份的情形；（2）确实存在冒用他人身份的情形。对案涉公司而言，在第（1）种情形下，“受害人”的诉讼请求无法得到支持，案件处理结果对其有利，故无须追加其作为第三人参诉；在第（2）种情形下，因所谓的公司利益的形成系基于冒名行为，案件审理结果同样无损于其合法利益，亦无须追加。公司股东等其他相关主体，则既同被诉公司设立登记行为无利害关系，又与案件的处理结果无直接利害关系，同样无须追加。当然，法院办理具体案件时，可以视情况决定是否追加上述主体作为第三人参诉。
（二）采取何种司法审查标准
目前，公司登记机关对公司设立登记采取形式审查主义。这种审查方式的优势在于可以简化登记程序，提升主管机关的办事效率；而其劣势则是若出现登记内容与客观事实冲突的情形，可能损害他人的合法权益。“受害人”以申请材料签名非本人所签且公司设立登记非其真实意思为由诉请撤销公司设立登记行为的，法院是对该行为作形式审查，还是实质审查，一直存在争议。
1.法院对公司设立登记行为应采用形式审查标准
公司登记机关对公司设立登记仅作形式审查的主要原因在于：（1）公司登记机关能力有限。审查标准应与审查能力相适应，公司登记机关辨别签名真伪的能力并不比自然人更高，要求其对公司设立登记申请材料中签名的真伪予以审查不具有可操作性。（2）冒名登记责任主体明确。法律法规已明确规定由申请人对申请材料的真实性负责。故在公司登记机关并无过错的前提下，法院要求其承担实质审查的责任有失公正。
2.法院对公司设立登记行为应采用实质审查标准
证据的三性是法院认定证据有效性和确定案件事实的基础，法院对事实和证据的认定只能是实质审查，追求证据所反映的客观真实是法院的责任。换句话说，司法审查的重点是行政行为是否错误和错误程度，而非错误的原因。此外，从行政审查和司法审查的功能定位、当前的司法现状、登记机关提升能力的动力和各国司法审查的主流等方面来说，司法机关采取实质审查标准也具有正当性。
（三）通过何种程序处理基础民事争议
“受害人”提起公司设立冒名登记诉讼时，若相关基础民事争议未经民事诉讼等途径解决，法院应如何处理，目前还存在较大争议。
1.两种争议解决途径并行不悖
行政诉讼与民事诉讼等争议解决方式各自独立且各具功能，两者处理结果互不干扰，法院在行政诉讼中仅对签名的真实性进行审查，签名以外的其他民事争议则须通过民事诉讼等途径解决。如成某诉长沙市市场监督管理局工商管理行政登记案，二审法院认为，原审第三人某置业有限公司申请公司设立登记时提交的材料中成某签名系假冒，不符合法定形式，故长沙市场监管局将其登记为公司股东的行为依据不足，应予撤销。至于设立公司是否符合成某真实意思及身份证是否由其提供，均不属于行政诉讼审查内容，可通过民事途径解决。
2.民事途径先于行政诉讼途径
公司设立冒名登记案件中，申请材料上的“受害人”签名是否真实的问题和登记是否符合“受害人”真实意思的问题并存。由于行政诉讼审理范围具有局限性，即便法院在行政案件审理过程中查明签名系假冒，一般也难以判断基础民事行为中各方的真实意思。故在此种情形下，“受害人”的起诉尚不符合起诉条件。为实质性化解行政争议，法院应告知其先通过民事诉讼等途径解决基础民事争议。如经法院释明后其仍坚持诉讼，法院应以起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第三项的规定为由，裁定驳回起诉。
（四）冒名事实查明后应选择何种裁判方式
在“受害人”提起撤销之诉，法院结合在案有效证据认定其确系被他人冒名登记的情形下，应选择何种裁判方式，目前尚无统一的做法。
1.判决撤销公司设立登记行为
虽然公司设立登记涉多个登记事项，但其均存在于同一个登记行为中。行政诉讼审查的对象为登记行为本身，故即便“受害人”仅对部分登记事项提出异议，法院也应当判决撤销整个登记行为。如葛某诉银川市审批服务局案，法院认为，设立登记申请材料不具有真实性，公司设立的事实基础不存在。遂判决撤销银川市审批服务局作出的公司设立登记行为。
2.判决撤销公司设立登记中与起诉者相关的部分
公司设立登记行为具有可分性。实践中，“受害人”提起撤销之诉系基于自身利益受损，不会对与己无关的登记事项提出异议，而登记机关也不会对“受害人”无异议事项进行答辩，法院司法审查自然也仅会围绕异议登记事项进行。在此情况下，连带撤销其他的登记事项不仅于法无据，还可能损害他人合法权益，故仅判决撤销公司设立登记中与起诉者相关的部分较为合理。如刘某诉南京市秦淮区市场监督管理局行政登记案，二审法院认为结合刘某身份证丢失补办记录及笔迹鉴定意见，可以认定公司设立登记申请材料系虚假材料。遂判决撤销秦淮区市场监管局作出的公司设立登记中关于刘某为公司股东和法定代表人的登记。
3.判决确认公司设立登记行为违法
撤销公司设立登记的判决具有否定案涉公司民事主体资格的效果，而案涉公司是否具有民事主体资格问题，非行政诉讼所能解决，故法院一般不宜适用撤销判决。对此，法院应予释明。若“受害人”坚持请求全部或部分撤销公司设立登记行为，那么法院应当依职权判决确认公司设立登记违法。此种裁判思路多见于个人观点，未出现于笔者所收集的样本中。
三、重塑：司法审查路径选择
（一）依法追加涉案公司为第三人参诉
公司设立冒名登记案件第三人范围的确定既要符合行政诉讼法律规定和行政诉讼基本理论，也要立足该类案件的审判实际。出于争议解决和权利保护等方面的考虑，审理该类案件时，法院应当依法追加案涉公司为第三人参诉，可酌情追加公司股东等其他相关主体为第三人参诉。理由如下：第一，不同主体与公司设立登记行为或案件处理结果有不同强度的联系。公司设立登记行为系对案涉公司作出，效力直接及于公司本身，故与公司有直接利害关系。相较之下，公司股东等其他相关主体并非被诉行政行为相对人，且案件处理结果是通过民事关系这一媒介间接对其产生影响，故其与案件处理结果仅具有间接利害关系。虽然，行政诉讼中的利害关系是仅指直接利害关系，还是同时也包括了间接利害关系，目前仍存在争议。但是，是否是系争法律关系中的一方当事人，是判断应否作为第三人参加行政诉讼的重要标准，法院办理案件时应予关注。第二，诉讼文书送达问题影响着利害关系人范围的确定。上述数据表明，假冒他人身份设立的公司大多为空壳公司，公司股东等人员一般难以寻找。在此种情况下，若法院过度强调诉权保障而无限扩大利害关系人的范围，容易导致诉讼程序空转、办案效率低下和司法资源浪费等问题。第三，法律仅保护合法利益主要是针对实体权益而言。冒名设立公司行政登记案件中，案涉公司的利益并非法律明文规定不予保护的非法利益。在实行立案登记制后，法院在处理程序性事项时不宜过度审查该项实体内容，可在案件裁判阶段再行评判，以充分保护案涉公司的诉讼参与权。第四，追加公司股东等其他相关主体有助于法院查明案件事实。虽然，公司股东等其他相关主体与公司设立登记行为和案件处理结果无直接利害关系，但是若法院能有效向其送达诉讼文书，而其也愿意配合出席庭审，则追加其作为案件第三人参诉有利于查明申请公司设立登记时的情况和基础民事行为的真伪情况。
实践中，法院应以邮寄等方式向案涉公司的注册地址或实际经营地址送达诉讼文书。下落不明的，则予以公告送达，确保诉讼程序合法。如有需要，法院还可以采用通知公司股东等能够有效联系的人员以第三人或证人身份出庭参加诉讼，以辅助查明案件事实。
（二）全面审查公司设立登记行为所依据的事实和法律
从价值取向层面观察，行政权与司法权系两种截然不同的国家权力，有着不同的价值取向。行政权的价值取向具有效率优先性，司法权的价值取向具有公平优先性。在市场监管领域，登记主管机关系在登记公示层面介入民事活动，仅对公司登记采取形式审查主义，是综合考量其行政职责、审查能力、行政效率后所作出的合理选择。而在司法裁判领域，法院基于自身定位，在处理相关争议事项过程中，须以事实为依据，以法律为准绳，居中裁判以维护社会公平正义，对此《行政诉讼法》第五条也已予明确，故法院只能对公司设立登记行为进行全面审查，而不应存在形式审查和实质审查之争。从规范层面观察，当前的法律对公司设立登记未实行绝对的形式审查主义。《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。就此而言，法律并未放任错误登记的存在，而是要求公司登记机关在发现登记错误时，实事求是地予以纠正。同理，法院亦不能仅以所谓的公司设立登记行为符合法定登记条件为由，便放弃对形式合法却登记错误的行为的司法审查，任由瑕疵登记的公司混迹市场，影响市场交易安全。
实践中，法院首先应审查公司设立登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式。如材料不齐全或不符合法定形式，即可认定公司登记机关对申请材料未尽到审查义务；反之，可再通过笔迹鉴定等方式进一步判断相应的签名是否系“受害人”本人所为。签名系本人所为的一般不予认可。非本人所为的则还要区分情形以进一步查明“受害人”是否有设立公司的意思：（1）审查冒用身份的具体情形。“受害人”主张冒用身份系由身份证遗失或被盗导致的，应提供身份证丢失报警回执、身份证遗失公告、银行挂失身份证件记录等证明。能够提供的，法院还应注意审查“受害人”曾持有的身份证数量、身份证挂失时间、挂失的身份证与被冒用的身份证是否一致等事实。如查明的事实能与当事人陈述相互印证，一般应予认可；否则，不予认可。“受害人”主张冒用身份系由熟人擅自取用身份证或出借身份证后被挪用导致的，法院则应结合各方陈述、人员关系证明等证据予以综合判定。需要注意的是，此种情形下人员之间的关系比较密切，只要存在合法使用的可能，法院便不能轻易采信其意见。（2）判断“受害人”是否有认可公司设立登记申请的意思。对此，一般可以从“受害人”有无事前同意或事后追认的表示、有无实际参与公司实际经营和管理的行为、有无以公司名义对外进行宣传的举动等来判断。如有，可推定其有设立公司的意思；反之，则不可如此认定。综上，在“受害人”对于公司设立登记毫不知情且无追认或者默认的行为的情形下，法院方可认定冒用他人身份骗取公司设立登记的事实成立。
（三）区分情形确定基础民事争议处理方式
公司设立登记系对民事主体所达成的设立公司合意在行政程序上的一种确认。这决定了法院在处理冒名设立公司行政登记案件时，可以对基础民事争议进行审查。但是，行政审判的主要功能在于监督行政机关依法履行职责，对民事行为的审查具有局限性。因而，法院要求“受害人”先通过民事诉讼等途径解决基础民事争议后，再行提起行政诉讼具有相当的合理性。但是，先民后行只是一种原则，在相关案件中法院可根据具体案情权衡利弊后，决定是否对民事争议予以审查。对此，《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》规定，行政诉讼中利害关系人对基础民事行为效力提出异议的，法院可对其真实性问题作出认定；真实性以外的问题，则告知其通过民事诉讼等方式解决。
实践中，倘若基础民事行为的真实性能够查明，法院在行政诉讼中直接根据在案的有效证据对此予以确认，将对“受害人”合法权益的保护意义重大。例如，案涉公司对外负债的情形下，债权人可能起诉股东要求补足出资。按照法律规定，股东应当补足差价且要对其他股东的出资不足部分承担连带赔偿责任。虽然，从理论上来说，作为名义股东的“受害人”如能举证证明自己身份被冒用可以依法主张免责，走民事诉讼等途径解决基础民事行为的真实性问题似乎不影响其合法权利。但是，实际情形可能并非如此。到那时，往往既有公司债权人的反对，也有公司其他股东推卸责任不予配合，“受害人”全身而退难度很大。法院可能判决由“受害人”先行承担补足出资的责任，然后再由其向冒名者追偿。当然，倘若行政诉讼中，基础民事争议事实无法查明，法院一般可建议“受害人”通过以下途径维护自身合法权益：一是提起民事确权之诉。例如，“受害人”可以设立公司非本人真实意思为由，提起确认股东身份等诉讼；二是提起侵权之诉。例如，“受害人”可以冒名者侵犯其姓名权等为由，提起侵权之诉；三是通过其他途径解决。例如，通过向公安机关报案的形式，借助公安力量解决民事争议。
（四）对错误登记原则上适用全部撤销判决
部分撤销判决通常适用于行政行为部分合法、部分违法，且行政行为具有可分性的情况。登记主管机关同意公司设立登记申请的前提是公司整体符合设立条件。因而，公司设立登记行为也只能是一个整体，不具有可分性。此外，从行为合法性角度来说，若公司设立登记申请材料中“受害人”签名系假冒，公司设立登记申请非其真实意思，法定代表人、股东、注册资本等登记事项便全部存在瑕疵，仅作部分撤销判决不足以纠正全部的错误登记事项。仍需回答的一个问题是，全部撤销是否会影响他人的合法权益？对此，需要明确的是，撤销公司设立登记并不必然影响公司债权人和公司职工等主体的合法权益。《公司法》第七条第一款规定，公司营业执照签发日期为公司成立的日期。由此，公司设立登记是公司成立的必要条件。当法院判决撤销公司设立登记行为，公司赖以存在的基础便不存在。依照该法第一百八十条第四项、一百八十三条的规定构成公司解散的原因，须组成清算组对公司进行清算。清算结束后，依照该法第一百八十八条的规定，公司应办理注销登记以告终止。这表明，公司撤销仅构成解散、清算和注销的原因，在公司正式终止以前，需由清算组对公司债权债务等事务进行了结，相关主体完全可以在此阶段主张自己的合法权益。综上，“受害人”提起撤销之诉的，法院原则上应判决撤销整个公司设立登记行为。当然，如果撤销将对社会公共利益造成重大损害的，法院应当判决确认公司设立登记行为违法。
实践中，如果公司设立登记申请存在材料不齐全、不符合法定形式，公司登记机关不予更正的，法院应判决撤销其作出的公司设立登记。如果申请材料齐全且符合法定形式的，则应区别情形予以处理：（1）身份证遗失或被盗情况下的处理方式。若有效证据能够证明“受害人”被冒名的事实且无其他特殊情况，在法院协调下，公司登记机关愿意依法对公司设立登记启动内部纠错程序的，法院应建议“受害人”撤回起诉，以便实质化解行政争议；公司登记机关拒不更正的，法院可以视情况判决撤销登记行为或者确认登记行为违法。若有效证据不能证明“受害人”被冒名的事实，则应判决驳回其诉讼请求。（2）身份证被熟人擅自取用或身份证出借他人后被挪用下的处理方式。如前所述，由于此种情形下“受害人”与冒名者存在特定关系，法院难以判断其是否具有设立公司的意思，故在无有效证据证明其事前对冒名设立登记公司不知情且事后无追认行为的情况下，法院一般应当在告知其可以通过民事诉讼等途径解决，如果其仍不撤回起诉的，应当判决驳回其诉请。
结语
在“放管服”改革的初期，冒用他人身份骗取公司设立登记问题的日益突出已经给社会造成了巨大的困扰。对此，仅依靠司法裁判不足以彻底禁绝此类违法行为，尚需要立法机关和行政执法机关的积极参与。在立法层面，立法机关应继续完善公司立法，要注重建立和健全虚假登记的责任追究机制和权利救济程序衔接机制。在行政执法层面，行政机关应当切实承担起公司登记服务和监管主体责任，要通过联动执法等形式加强信息公开、信息共享、信用惩戒等机制建设，构建完善的登记配套机制，以实现对公司登记的事前、事中和事后全方位监管。