《工程总承包管理办法》下看我国工程总承包单位资质的管理

2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下称《工程总承包管理办法》），自2020年3月1日起施行。正式发布之前，住建部曾于2017年12月26日发布征求意见稿，2019年5月10日联合发改委再次发布征求意见稿。与征求意见稿相比，《工程总承包管理办法》做了较大修改，其中关于工程总承包单位的资质要求，与征求意见稿采取了截然不同的态度。本文将对我国关于工程总承包单位的资质要求进行简要的梳理和评析。
一、我国关于工程总承包资质管理规定的历史变迁
（一）1992年4月，原建设部颁布《工程总承包企业资质管理暂行规定(试行)》,首次在法规层面确定了工程总承包企业资质，同年11月颁发《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》（建设【1992】805 号），规定设计单位经有关勘察设计管理部门审查批准并取得工程总承包资格证书后可承担批准范围内的总承包任务。
（二）2002年11月，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》取消了工程总承包资格核准的行政审批。
（三）2003年2月，原建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）。因该《指导意见》并未明确工程总承包企业应当具备的资质，而只是列举性的表示具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务，因此实践中对于从事工程总承包是否必须具备勘察设计或施工资质一直存在争议。同时该《指导意见》明确废止了建设【1992】805 号文。
（四）2006年3月6日，建设部发布《关于印发<建筑智能化工程设计与施工资质标准>等四个设计与施工资质标准的通知》(建市[2006]40号)，为了推进专业工程总承包发展,加强对建筑市场的监管，创立了四个设计与施工一体化资质，规定了相应的资质标准，分别为建筑智能化工程设计与施工资质标准、消防设施工程设计与施工资质标准、建筑装饰装修工程设计与施工资质标准、建筑幕墙工程设计与施工资质标准。
（五）2006年9月4日，原建设部办公厅关于印发《〈建筑智能化工程设计与施工资质标准〉等四个设计与施工资质标准的实施办法》的通知(建办市(2006)68号)，就有关资质的申请与审批事项进一步进行了明确规定。
（六）2016年2月18日，《住房和城乡建设部关于宣布失效一批住房城乡建设部文件的公告》(住房和城乡建设部公告第1041号)，决定“建市[2006]40号文”与“建办市(2006)68号文”失效。
（七）2016年2月中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出城市建设要推广工程总承包制。2016年5月，住房城乡建设部出台《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。
二、国家和地方对于工程总承包资质的不同要求
（一）国家对于工程总承包资质的要求
关于工程总承包，在法律层面，只有《中华人民共和国建筑法》提到“提倡对建筑工程实行总承包”，并规定“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位”，“建筑工程实行总承包的，工程质量由工程总承包单位负责”，但对于工程总承包单位的资质要求并无规定。
有关部门规章和规范性文件，除《工程总承包企业资质管理暂行规定》(建施字第189号文)、住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》以外，其余均已被明确废止失效。而《工程总承包企业资质管理暂行规定》(建施字第189号文)本身,因其制定依据《施工企业资质管理规定》被此后的《建筑业企业资质管理规定》废止,实际也已失效。也就是说，在《工程总承包管理办法》出台之前，只有住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》对工程总承包资质有所规定，即“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质”。
（二）各地对于工程总承包资质的要求
2014年以来，住建部先后批准浙江、吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆、陕西等省份开展工程总承包试点，2016年住建部在《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中明确提出推广工程总承包制，2017年国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，将“加快推行工程总承包”作为建筑业改革发展的重点之一，因此省市层面也纷纷出台文件，积极推进工程总承包模式。但不同的省市，对工程总承包单位的资质要求，也采取了不同态度。主要有以下几种：
1、明确允许单一资质工程总承包商承接工程总承包项目，主要有广西、广东、湖北、湖南、吉林、上海、浙江等省市。以上海市为例，上海市住建委《上海市工程总承包试点项目管理办法》中对于承包人资格规定为“工程总承包企业应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质（工程设计专项资质和事务所资质除外）或施工总承包资质”。
2、明确要求需同时具备设计、施工资质，主要有北京（装配式建筑领域）、天津（但不禁止单一资质组成联合体）。以天津市为例，原天津市建委《关于天津市建设项目推行工程总承包试点工作有关事项的通知》中，对工程总承包企业的条件规定为“工程总承包企业应同时具有与工程相适应的工程设计资质和施工资质，或具有与工程相适应资质的设计企业与施工企业组成的联合体”。
3、未明确进行规定，主要有浙江、四川、甘肃、贵州、河北、江苏、江西、辽宁、山东、山西、陕西、云南、河南等省市。
三、《工程总承包管理办法》对于工程总承包资质的要求
工程总承包企业应当具有何种资质，在《工程总承包管理办法》起草过程中一直是个争议问题，一种观点认为工程总承包单位应同时具有设计及施工双资质，认为只有工程总承包单位同时具有双资质，才可以实现设计、施工的深度融合，才能真正实现工程总承包的目标和优势；一种观点认为仅需具有设计或施工资质之一即可，认为这样可以使更多的企业进入工程总承包市场，有利于工程总承包行业发展初期的平稳过渡以及行业的整体发展。最终，《工程总承包管理办法》是采取了以双资质为基本要求，以联合体为过渡手段，并辅以资质互认的做法。
1、工程总承包单位应当同时具有设计和施工资质
《工程总承包管理办法》第十条明确工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。该规定可谓对于工程总承包单位资质要求的一次大变革，一个“和”字，将大批只具有单一资质的设计单位、施工企业挡在了工程总承包的大门之外。
2、允许分别具有设计和施工资质的单位组成联合体进行承包
《工程总承包管理办法》第十条还规定可由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体作为工程总承包单位。该规定实际是在考虑我国建筑市场现状的情况下，所做的一个过渡性的规定。在此情形下，联合体应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。
3、资质互认，搭建设计资质与施工资质间的“桥梁”
依据《工程总承包管理办法》第十二条规定，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质；具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质，这项规定在一定程度上为两个资质搭建起了互通的“桥梁”，有利于加快、促进相关单位双资质的取得。
四、工程总承包单位资质要求的变化对建筑行业的影响
如前所述，《工程总承包管理办法》出台之前，国家和大部分地方对于工程总承包单位只要求具有与工程规模相适应的工程设计资质或施工资质，而《工程总承包管理办法》要求具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，一字之差，但对建筑市场的影响却不容小觑。
从近期来看，在2020年春节前发布招标公告的工程总承包工程，因受新冠病毒疫情的影响，招投标程序都已暂停。近期随着疫情形势的好转，各地开始陆续恢复招投标工作。因招标公告发布之时，《工程总承包管理办法》尚未施行，对于投标人资质可能会要求为“具有与工程规模相适应的工程设计资质或施工资质”，但随着《工程总承包管理办法》自2020年3月1日起施行，工程招标必然要按照该办法要求，对投标人的资质作出修改，也使一批原拟进行投标的单位丧失了投标资格。
从远期来看，双资质是对工程总承包单位的基本要求，也与国际市场的要求相一致。《工程总承包管理办法》虽然规定了可以组成联合体，但这应该只是考虑我国施工单位的现状所做的一个过渡性的规定，不会长久性存在，双资质仍是对工程总承包单位最终、必然的要求。设计院、施工企业想要在工程总承包市场中站稳脚跟并分得一杯羹，就必须申请施工或设计资质，同时具备相应的施工、设计管理人员。由于资质并非一朝即能取得，管理人员并非一夕即可培养，也不排除某些设计院、施工企业会通过兼并、收购或合并其他施工单位或设计院的方式，尽快取得双资质，完成企业转型。同时双资质的要求也会将一批不适应发展的设计院、施工企业淘汰出工程总承包市场。这一系列的操作，将完成工程总承包市场的一次大洗牌。
适应新时代高质量发展的顶层设计要求，从传统单维度施工承包向集成式工程总承包模式进行转变，已是新形势下建筑业发展的必然趋势。遵循国际工程建设的管理经验，在工程总承包模式日渐成为行业潮流的情况下，企业必须适应市场要求，尽快完成转型。而我国管理规定向国际市场要求的逐步靠拢，也在推动这个行业不断健康有序发展。