如何判断行政协议无效？

裁判要旨
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
对于国有土地使用权的收回和补偿，法律法规规定了两种法定程序：
一是《土地管理法》规定的程序，即在法定情形下收回国有土地使用权，对土地使用权人给予适当补偿。
二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序。对国有土地上房屋进行征收，同时收回内国有土地使用权。对被征收房屋价值的补偿，包含对被征收房屋占用范围内国有土地使用权的补偿。本案没有证据证明涉案征地拆迁补偿合同的签订系遵循了上述两种法定程序之一，对相关补偿的约定亦明显缺乏依据，构成《行政诉讼法)第75 条规定的无效行政行为。
案例索引
案由：行政合同
案号：(2020)最高法行申8309号、
(2019)宁行终155号、（2018）宁03行初19号、
(2017)宁行终196号
基本案情
2010年9月20日、25日，A公司将其名下的29300.4平方米的国有土地使用权【吴国用（2008）第0××号】、名下位于宁夏回族自治区吴忠市××区的房产，向B农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。之后B农村信用合作联社提起诉讼，人民法院作判决B农村信用合作联社对金银滩字第××号……吴国他项（2010）第096号他项权利证书项下财产行使抵押权。
2015年12月17日成立的B农村商业银行股份有限公司承继B农村信用合作联社的所有债权债务。
2010年6月29日，吴忠市人民政府印发《统一征地管理办法》，该办法第三条规定，“统一征地是指市、县（市、区）人民政府为了保障本地区国民经济和社会发展需要，依法将集体所有的土地征收或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为。”2017年2月27日，利通区政府作出《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》，其中规定拆迁范围包括：金银滩镇区307县道西侧农业银行办公楼及A公司土地及地上附着物。三、拆迁责任单位：利通区建设交通运输局牵头，金银滩镇人民政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。四、拆迁的补偿标准：房屋拆迁工作严格按照吴忠市人民政府《城市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》和《市统一征地管理办法的通知》的有关规定执行。
2017年2月28日，金银滩镇政府与A公司签订《征地拆迁补偿合同》，约定：依据《利通区人民政府xxx次常务会议纪要》《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》等文件，双方按照相关法律规定，协商订立以下协议，以资共同遵守：第一条、被征土地及拆迁房屋现状（一）土地位于宁夏吴忠市××区，共计43.95亩……（八）合计2089505元。
《征地拆迁补偿合同》签订后，B农村商业银行股份有限公司向本院提起诉讼，请求判决金银滩镇政府与A公司签订的《征地拆迁补偿合同》无效。
裁判要旨
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一。
本案的核心问题是金银滩镇政府与A公司签订《征地拆迁补偿合同》是否具有依据。
（一）关于案涉国有土地使用权的收回
案涉土地为国有土地，案涉房屋为国有土地上的房屋。对于国有土地使用权的收回，法律规定了两种程序：一是，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的国有土地使用权的收回程序，即“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……” 二是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序。从本案现有证据看，对于案涉国有土地使用权的收回，利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。
《征地拆迁补偿合同》载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订《征地拆迁补偿合同》合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。“案涉土地系国有土地，并非集体土地，不涉及集体土地征收，在拆迁范围部分将“A公司土地及地上附着物”列入显然文不对题。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回案涉国有土地的使用权，从而就“适当补偿”问题签订《征地拆迁补偿合同》。利通区政府及金银滩镇政府主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收，亦是缺乏证据支持。依该条例第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第十三条第一款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。
（二）关于案涉国有土地使用权及房屋的补偿
《征地拆迁补偿合同》第二条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”，但本案并无证据证明对案涉国有土地使用权及房屋的补偿系遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十八条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等条款的规定进行，相关约定显然缺乏依据。因此，在法律规定非常明确的情况下，金银滩镇政府与A公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成无效行政行为。
一、二审法院虽适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，但认定金银滩镇政府与A公司签订《征地拆迁补偿合同》不具有无效情形，故构成适用法律错误，依法应予纠正。
法律依据
中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
中华人民共和国土地管理法（2019修正）
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
国有土地上房屋征收与补偿条例
第十三条第三款：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
(一)被征收房屋价值的补偿；
(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。
第十九条 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
第二十五条第一款 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。